城鄉結合部耕地保護問題探討

譚朝藝

摘要：以武漢市江夏區的耕地保護為例，分析江夏區城鄉結合部的耕地保護的問題及其產生根源，提出了在城市化的進程中應注意加強城鄉結合部的耕地保護的建議，為促進武漢市江夏區正在進行的耕地保護工作提出相應的對策和建議。

關鍵詞：城鄉結合部；耕地保護；對策；江夏區

中圖分類號：F323.11文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0071-02

1城鄉結合部耕地利用現狀及問題

1.1土地利用現狀

江夏區位于武漢市光谷片區以南，以平原和低丘陵為主。根據江夏區土地利用變更調查數據，2005年農用地面積為121352.9公頃，占土地面積的60.24％，其中耕地為79225.4公頃，占土地面積的39.33％。建設用地25295.3公頃，占土地面積的12.56％，其中居民點及工礦用地為19555.5公頃，占土地面積達9.71％。未利用地54809.7公頃，其中未利用土地僅有3413.7公頃，其他未利用地為51396.0公頃。

1.2耕地利用存在問題

(1)耕地資源總量減少，減少速度快。

據土地利用變更調查數據統計，2001～2005年平均每年減少2241.98公頃，耕地在不斷減少，而且有逐年增加的趨勢。

(2)耕地資源質量相對不高。

根據《武漢市江夏區土地適應性評價報告》，2005年全區質量好的耕地面積只有21660.86公頃，占耕地總面積的25.37％，質量中等持久使用會引起耕地退化的二等耕地占耕地總面積的39.82％。其余耕地質量均較差乃至不易耕作。

(3)人均占有耕地少，后備土地資源不足。

2005年全區人均耕地面積為0.12公頃，且全區未利用地54809.7公頃，占土地面積27.20％，其中有很多是湖泊水面，開發難度大，耕地后背資源緊缺。

2城鄉結合部耕地保護過程中出現的問題

2.1非農建設占用耕地劇增，耕地數量銳減

受區域經濟發展和武漢市中心城區經濟輻射的影響，非農建設不斷增大。耕地數量呈逐年減少態勢。2001～2005年間平均每年減少2241.98公頃，其中，非農建設占用耕地5568.1公頃，占耕地減少數量的49.67％。隨著區域優勢的增強。國家重點建設及基礎設施建設等用地需求迅速增加，在耕地后備資源緊缺的情況下，補充耕地面積非常有限，造成耕地數量銳減。

2.2耕地質量不斷下降，農地改造成本提高

隨著城市化、近郊工業化的發展，勞動密集型工業開始從城區遷至邊緣區以及鄉鎮工業的發展，城鄉結合部承接著城鄉擴展和城市中心區處理生產生活垃圾壓力的雙重使命區域，這再一定程度上加大耕地的污染，同時由于長期以來的耕地利用不當局部耕地質量逐年下降，增加了耕地保護和改造成本(表1)。

2.3耕地資源浪費嚴重，并趨于惡化

由于城市市區用地緊張，城市中的企事業單位紛紛在城鄉結合部租地建房，特別是各種開發區也開始在城市外圍建廠布點。據統計，到2006年底，在全區總面積只有2014.6平方千米的土地上，各種開發區已經發展已經到10個，各個開發區占地規模相當大，面積共約70平方千米。而據有關報道，各個園區真正進行開發建設的僅占總面積的2％～11.2％，造成土地閑置浪費嚴重。加之，不同產業間利潤上的差異，郊區農民種植糧食的積極性不高，對土地的投人下降，不少耕地或出租給外來民工，或日趨荒蕪。同時，在城鄉結合部發展過程中，由于管理不嚴和沒有相應的保護耕地的思想，各種非農用地擴展失控，占地指標超標現象極為普遍。

2.4人口遷入不斷增加，形成用地惡性擴張

隨著城市區域擴大，人口遷入不斷增加，據統計，2005年全區常住人口為667156人，人口的自然增長率為2.86％，而機械增長率為18.24％。人口數量的增加，加劇了對土地的壓力，與人口膨脹的趨勢相反，耕地的面積不斷減小，導致人均耕地數量卻在不斷減少。建設用地和農用地的爭奪日趨激烈，爭奪的結果，導致本地區向周圍土地的擴張，形成惡性循環。

3城鄉結合部耕地保護問題產生的根源

3.1人口急劇膨脹

人口迅速增長對于城鄉結合部耕地流失有重要的影響。作為城鄉結合部，江夏區與武漢市區交接地帶人口機械增長尤為明顯。隨著人口的外遷使得建設用地需求量不斷劇增，占用耕地也隨之增加。

3.2城市規模的不斷擴大

城市化戰略的實施與武漢城市群的形成、發展和壯大，使武漢城市規模加速外延。據有關資料統計，武漢市2003～2005年城區面積在兩年間增加了1763.6平方千米。江夏區必然成為武漢市區擴展之地，并將成為市區傳統工業企業外遷的接納區。隨著各業的發展，除傳統工業外，其他行業的擴展因受占地空間的局限，也外遷、或在主城區之外建立分支機構。城市規模的發展和擴大，城鄉結合部的耕地是城市用地擴展的對象，因而耕地數量急劇減少。

3.3比較經濟利益的存在

在市場經濟體制下，任何經營行為首先考慮的是經濟利益問題，經濟利益的驅使也加速了耕地的非農轉用。一方面，城在農副產業與糧食種植比較利益巨大差異的驅使下，一些質量較好的耕地紛紛轉為漁業養殖、畜牧業、林果業發展用地。另一方面，作為城鄉結合部，它的區位優勢雖然比不上中心城區，但是要遠遠優于遠離城市的鄉村地區，這也成為了項目建設鄉村布局與城市布局博弈后的折中選擇之地。在巨大的經濟比較利益的驅使下，增加了城鄉結合部的土地資源的壓力，非農建設用地在不斷的增加。而耕地也在不斷的減少。

3.4法律、制度的缺欠及與政策的矛盾

從現有土地產權制度來說，產權的不明晰是城鄉結合部耕地保護不力的最大原因之一。《中華人民共和國土地管理法》第八條規定；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，都屬于農民集體所有。但從產權完整的角度講，目前農戶實際上只掌握了土地的使用權與收益權，并沒有對土地的處分權。沒有享有完整的土地產權。這就增加了農民土地經營的不確定性及農地投資的風險，使農戶對耕地過度或粗放使用。在土地流轉制度方面，低征高出的“剪刀差”無疑也成了耕地保護的阻力。

從政策的角度來看，所有政策的制定都有它的指向作用，可以實現一定的政策目標，但倘若不同政策都指向同一個客體勢必會產生一定的抵觸作用，在對耕地的保護同樣如此。

4城鄉結合部耕地保護的對策

4.1嚴格控制非農建設占用耕地，保障耕地總量動態平衡

在城鄉結合部大量的耕地流失中。非農建設占用是耕地減少的主要動因。因此，城鄉結合部土地利用應該從以下幾個方面進行控制：第一，積極引導用地單位轉變思路，致力挖掘存量土地潛力，狠抓閑置土地清理，大力推行存置土地的盤活利用。第二，城鄉結合部作為城市建設用地擴

展的接納區。要注重建設用地擴展的區位和集聚。第三，必須提高建設用地獲取代價，提高非農土地獲取成本，為農用地轉用設置必要門檻。第四，合理引導農業結構調整，挖掘耕地后備資源，加大資金投入力度，合理開發耕地后備資源，嚴格實行非農建設占用耕地的“占一補一”措施。

4.2完善基本農田保護制度

城鄉結合都是城市向郊區擴展的重要地帶，正確處理保護耕地與城鎮建設的關系是城鄉結合部耕地保護的關鍵。首先，城鄉結合部基本農田保護區規劃要做好與建設規劃區的銜接工作。其次。為了保證基本農田的持續利用，應建立適合實際情況的基本農田保護機制。再次，實行基本農田保護責任制和嚴格土地用途管制。最后。增強保護區空間管制的彈性機制，減少耕地保護與經濟建設的矛盾。

4.3合理調整耕地空間布局，協調耕地保護和杜會經濟發展的矛盾

由于經濟建設發展需要，部分耕地不可避免被建設占用，但在項目選址布局時要綜合考慮耕地布局，盡量占用質量較低的耕地。同時，為減少城鎮發展由于缺乏預見性而導致非農占用，在編制土地規劃時，在城市可能擴展方向上可以預留城鄉擴展區域，區域內不能布置基本農田，盡量少布置耕地，減少規劃實施過程耕地保護和經濟建設的矛盾。

4.4科學定價，推進土地資源的市場化配置

首先，不僅要把土地使用權的出讓、轉讓和抵押等全部納入到一級、二級土地市場的管理之中，還要把集體土地使用權的轉讓、交換等也納入其中。實行完全公開的招標、拍賣，禁止一切不透明的場外交易。

其次，加強城鄉結合部土地估價制度，推進土地的有償使用。城鄉結合部是現有土地估價制度和土地有償使用制度的薄弱地帶，規范和完善城鄉結合部的土地市場，借助地價杠桿來調節土地利用。可以減少盲目占用、非法占用耕地，達到保護耕地的目的。

再次，實行宏觀調控的全國性法律和微觀補充的地方性法規相結合，嚴格檢查和控制城鄉結合部各種土地利用活動。完善土地市場，以嚴格法律作保障實行土地有償使用，避免各種形式的土地投機現象。以促進土地資源的有效利用和合理流動。

4.5堅持改革，完善土地資源管理體制

首先，強化城鄉結合部土地管理工作。成立一個兼有城鄉雙重管理職能，對土地進行統一管理，協調城鄉關系，實現糧食安全和有序城市化雙贏。加強對郊區流動人口的管理，將其納入城鎮化的有機過程之中，針對其特點制定有效的政策和措施，發揮其正面效應，減少其負面效應，加強土地利用的監督管理，杜絕違法占地，浪費土地現象。

其次，完善土地利用總體規劃管理。英國1947年通過的《城鎮和鄉村規劃條例》、日本1974年制定的《國土利用計劃法》，但就我國目前還沒有《土地規劃法》，沒有細化的土地規劃條例，對規劃的編制、管理、實施沒有法律約束與規范。江夏區應該在武漢市的有關土地管理的總體框架下制定適合本區的土地利用管理措施，加強耕地保護，減少非農占用。同時加強各部門相關措施制定時之間的協調，減少不同政策指向同一個個體時的不同指向矛盾，特別是在城鄉結合部這一塊既要要求保護，又要要求發展的真空地帶。