國外循環經濟立法狀況及對我國的啟示

◆ 中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A

內容摘要：隨著我國經濟的發展，資源消耗急劇增加，環境壓力逐漸加大，我國經濟的可持續發展進程受阻。我國制定關于循環經濟的立法，走循環經濟的發展之路，已經勢在必行。本文分析了國外循環經濟立法狀況，并探討了其對我國的啟示。

關鍵詞：循環經濟 立法 公益性 強制性

循環經濟（Circular Economy）是對物質閉環流動型經濟的簡稱。它是以物質能量遞次和閉路循環使用為特征，運用生態學規律來指導社會的經濟活動，因此其本質上是一種生態經濟。循環經濟按照生態規律利用自然資源和環境容量，實現經濟活動的生態化轉向，是以資源的高效利用和循環利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續發展理念的一種經濟增長模式。

國外循環經濟立法狀況

（一）日本循環經濟立法

二戰后，日本為了重建本國實力，致力于經濟發展、產業復興，在這一過程中，全國各地都在進行過度的開發和工廠作業，從而給自然環境帶來了嚴重污染并使之極度惡化。為了謀求環境問題的徹底解決，日本政府認為，應當拋棄傳統的經濟運行方式，代之以抑制廢物的產生、促進廢物的再利用為目的，形成廢物處理與資源循環再利用一體化的物質循環鏈條。日本于1991年制定了《再生資源利用法》；于1993年制定了《環境基本法》，并依據此法律，在1994年制定了環境基本計劃，首次提出“實現以循環為基調的經濟社會體制”，包含了循環經濟的內容。1998年日本制定“新千年計劃”，把循環經濟作為構建21世紀日本社會發展目標。2000年日本國會通過了《建立循環型社會基本法》，并在同年通過了幾項專項法案，2000年也被稱為“循環型社會元年”。

日本的循環經濟立法是世界上較完備的，在立法體系上采取了基本法統率綜合法和專項法的模式。立法體系上共分為三個層面：

第一個層面是循環經濟基本法，包括《環境基本法》、《建立循環型社會基本法》，在其指導下建立各領域循環經濟的法律法規。基本法明確了循環經濟的定義、基本原則、各行為主體的責任和義務，并明確提出循環型社會的努力目標。第二個層面包括兩部綜合性的法律《廢棄物處理法》和《資源有效利用促進法》。后者制定于1991年，于2000年進行了修改，修改的主要內容在于推進廢物減量化、強化廢棄物的管理和處置以及原材料的再利用。第三個層面主要是一些單行法，1995年《容器和包裝物的分類收集與循環法》；1998年《特種家用機器循環法》 ；2000年《建筑材料循環法》，《可循環性食品資源循環法》，《綠色采購法》 ；2001年《多氯聯苯廢棄物妥善處理特別措施法》；2002年《車輛再生法》。

（二）德國循環經濟立法

德國是世界上最早實施循環經濟的國家之一，其循環經濟法制建設也走在前列。早在1972年，德國就制定實施了《廢棄物處理法》，但當時立法的目標僅僅是為了“處理” 生產和消費中所產生的廢物，仍然屬于環境問題的末端處理方式，因此，該法尚不屬于循環經濟性質的立法。1986年，德國將《廢棄物處理法》修改為《廢棄物管理法》，強調要采用節約資源的工藝技術和可循環的包裝系統，把避免廢物的產生作為廢物管理的首選目標，將立法目的由“怎樣處理廢棄物”轉變為“怎樣避免廢棄物的產生”。1991年，德國首次按照從資源—產品—資源的循環經濟思路制定了《包裝條例》，要求生產商和零售商對于商品的包裝物盡可能減少并回收利用，將各類包裝物的回收規定為義務，以減輕填埋和焚燒的壓力。1992年，德國又通過了《限制廢車條例》，規定汽車制造商有義務回收廢舊車。1994年9月，德國公布了發展循環經濟的《循環經濟和廢物處置法》，并具體規定了建立循環經濟的3R原則，即減量化、再利用和再循環，把資源閉路循環的循環經濟思想從商品包裝擴展到社會相關領域，規定對廢物管理的手段首先是盡量避免產生，同時要求對已經產生的廢物進行循環使用和最終資源化的處置，嚴格規定了社會經濟活動中各行為主體——生產者、銷售者、使用者的責任，同時將廢棄物的循環利用逐步從生產環節的回收利用擴展到社會消費的銷售、使用環節。

在1994年制定了《循環經濟和廢物處置法》之后，1999年制定了《垃圾法》和《聯邦水土保持與舊廢棄物法令》；2000年制定了《2001年森林經濟年合法伐木限制命令》；2001年制定了《社區垃圾合乎環境放置及垃圾處理場令》 ；2002年制定了包括推進循環經濟在內的《持續推動生態稅改革法》和《森林繁殖材料法》；2003年修訂了《再生能源法》。

由上可知，德國是先在個別領域逐漸建立相關立法再制定循環經濟法，而后又制定其他法律推進循環經濟法的實施。有關法律、法規經過不斷實踐、修訂，現已形成條款日益嚴密、結構不斷完善的循環經濟法律體系，涉及社會的各行各業，從生產領域到消費領域。

（三）美國循環經濟立法

美國一直倡導和實施與循環經濟相類似的“污染預防”，在1976年通過了《資源保護和回收法》，該法促進了廢物再循環和再利用。1990年通過了《污染預防法》，對污染預防的實施和貫徹做出了明確的界定。

美國雖然沒有一部全國性的循環經濟法規，但這兩部法律在一定程度上體現了發展循環經濟的要求。1991年，美國環境保護局發布了《污染預防戰略》。之后，聯邦和州政府相繼制定了大量有關源削減的法律、行政規章和地方法規。目前已有半數以上的州先后制定了促進資源再生循環利用的法規，這些不同形式的資源再生循環利用的法規，均在社會生產消費領域發揮了重要的作用。

國外循環經濟立法的特征

從發達國家的循環經濟立法可以看出，循環經濟作為一種全新理念的制度載體，循環經濟法具有與傳統部門法所不同的特征：

（一）主體的廣泛性

首先，是主體范圍的廣泛性：涉及一切可能的社會主體，發展循環經濟的主體包括政府、企業、公眾和行業協會等。其次，是調整對象的廣泛性：貫穿生產—交換—消費全過程。還有權利義務內容的廣泛性、責任形式的廣泛性等。

（二）公益性

循環利用與經濟效益平衡甚至互相促進無疑是一個理想模式，在現實條件下，社會主體并非總能從循環經濟中獲得相應的經濟效益，其為循環經濟付出的代價未必總能換來個人利益同等程度的增加。作為應對環境危機的產物，循環經濟的價值主要還是體現在對環境的保護和對生態平衡的維護中。循環經濟的環保性大于經濟性，公益性大于營利性。企業進行環保型的技術開發需要昂貴成本，技術應用即循環的過程中也需要不菲的投入，這些額外增加的企業生產成本往往比使用新的原材料要高出許多，比以往廢物丟棄處理費時費力，這種對企業自身不經濟是可想而知的。“循環”的意義不僅在于降低生產成本以使經濟更有效益，更在于通過使能量的閉環流動帶來的資源需求絕對值降低與廢棄物減少，以最大限度地降低經濟發展對生態的損害。

而當個人、企業因此而遭受較大損失時，國家應當予以適當補償，這也是保證法律執行的一項“獎勵性”機制，同時，應當大力加強財稅收入的扶植，實行有差別的財稅政策。根據對環境的危害程度大小規定有差別的稅率，以遏制污染排放，促進資源綜合利用和循環利用，實現工業廢棄物“零排放”。

（三）強制性

循環經濟在于追求生態效益而不是單純的企業經濟收益，很可能發生企業在回收廢物、循環使用方面的花費與經濟收益之間的不平衡，事實上許多行業所需資源的開發成本要大大低于循環利用。因此，國家的強制性規定就要在其中起作用，保障循環經濟的開展。例如，當企業的經濟收益與環境的生態效益發生沖突時，政府就應采取對策對環境污染者的污染行為征稅，提高其生產成本，降低產量，使污染者意識到，企業要想長久存續，只有采取循環經濟的發展模式。

（四）技術性

物質循環的可能程度與人類科技水平、認識程度直接相關，循環經濟的主體、權利義務范圍與內容也伴隨著人類認識水平和技術水平而日新月異。鑒于循環經濟本身極強的技術性和專業性，循環經濟法也具備很強的技術性，因此，在立法時應審慎考量可操作性、現實性，可深入進行調查研究，組織相關專家進行可行性論證，避免法律與現實脫節。

國外循環經濟立法對我國的啟示

（一）立法應體現循序漸進、因地制宜的理念

我國地域大，經濟發展水平不均勻，自然條件千差萬別，因此，在全社會范圍內建立循環經濟體系是一項復雜的工程，需要經歷不同的層次和階段。應當堅持從實際出發，有計劃、有步驟地不斷推進循環經濟的發展目標，既要防止法律的制定流于形式，又要避免操之過急，不切實際，使實施主體沒有積極性去實踐循環經濟舉措。

（二）立法應堅持科學性及專業性

在立法技術上應當堅持科學性。從日本、德國等循環經濟較先進的立法中可以看出，相關的法律都有科學嚴謹的法律概念，對各類主體設定了明確的義務，也規定了具體的目標與時間安排，這在很大程度上增強了法律的可操作性。我國在循環經濟立法中，也應當堅持科學性和專業性，對循環經濟的相關要素和指標進行科學的界定，對相關主體設定具體的權利與義務和相應的法律責任。

（三）完善相關配套立法

在立法方式上，《中華人民共和國循環經濟促進法》已于2009年1月1日起施行，但其還缺少必要的配套立法。我國可以采取在該循環經濟基本法的指導之下，具體領域的相關行業根據各自需要制定具體的標準，相關需要單獨立法的領域可以是那些日常生活廢棄物較多，進行循環使用的經濟價值較大，或不加以環保處理將對未來生活產生較大環境影響的行業或領域。在循環經濟比較發達的國家，如《特種家用機器的循環法》、《建筑材料的循環法》、《容器和包裝物分類收集與循環法》、《車輛再生循環法》。

我國可以借鑒日本在設立各專項法規政策時，對同一性質的廢棄物的再生利用技術作為劃分標準，比如，對包裝物的再生利用和處置，專門設定了《包裝容器再生利用法》；對建筑材料的再生利用，專門設立了《建筑材料再生利用法》。同時可以對相關行業的技術規范進行整合，使各專項循環經濟立法能體現該領域的技術要求和對實現循環經濟目標的作用，規定減少廢棄物的數量及保護環境的不同措施，使立法清晰明確。

（四）合理分配主體責任

立法中，國家、地方、企業和公民應合理分擔責任，如在日本循環經濟法體系中，規定了國家、政府主要承擔制定環保和再生利用政策和措施的責任；企業在生產、銷售全方面承擔責任；公民的責任是抑制廢棄物的產生，盡量循環使用，并適當處置廢棄物。我國在循環經濟立法上，應當吸取日本在責任分配上的經驗及教訓，合理分配國家、地方政府、企業和公民之間的責任，正確協調好各方面的利益和矛盾。

作者簡介：

胡蘭玲，女，天津師范大學法學院副教授，從事經濟法學教學工作。