理順利益關(guān)系推進(jìn)城市化進(jìn)程探討

楊月珉

摘要：改革開(kāi)放三十年的進(jìn)程實(shí)踐上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益的再分配過(guò)程。在這三十年里，城市化取得了很大的進(jìn)展，然而由于缺乏合理規(guī)劃等因素導(dǎo)致了“城中村”在全國(guó)不少城市的存在及蔓延。處理好“城中村”改造中的利益問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)改造后的可持續(xù)發(fā)展，不僅有利于城市化的推進(jìn)，更為下一步改革中如何處理各方利益提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在基于對(duì)武漢市“城中村”改造現(xiàn)狀的調(diào)查基礎(chǔ)上對(duì)這一問(wèn)題做一定探討。

關(guān)鍵詞：“城中村”改造；土地；就業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；利益調(diào)整

中圖分類(lèi)號(hào)：F291.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)13-0040-01

對(duì)“城中村”的定義，從不同的角度自然有不同的說(shuō)法。其中比較常用的有：(1)形成過(guò)程論；(2)表現(xiàn)形態(tài)論；(3)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論。“城中村”的形成是我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。隨著改革開(kāi)放和實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，城市走上了快速發(fā)展，這在客觀上需要一個(gè)相對(duì)過(guò)剩的廉價(jià)勞動(dòng)力市場(chǎng)提供多層次的廉價(jià)勞動(dòng)力，以降低生產(chǎn)成本、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移正好滿(mǎn)足了這一需求，出于接納大量人口的目的，城市需要一個(gè)緩沖區(qū)，同時(shí)也給外來(lái)人口一個(gè)過(guò)渡區(qū)來(lái)適應(yīng)城市化生活，避免文化休克現(xiàn)象。這種城市對(duì)低價(jià)勞動(dòng)力的需求和緩沖帶就是“城中村”。另一方面，從城鄉(xiāng)關(guān)系看，城市地域空間在向鄉(xiāng)村快速擴(kuò)張的過(guò)程中形成了“城中村”現(xiàn)象：由于城市的拓展會(huì)受到戶(hù)籍和地域行政區(qū)劃管理上的相對(duì)滯后、土地產(chǎn)權(quán)限制、拆遷補(bǔ)償?shù)纫蛩氐挠绊懀加眉械霓r(nóng)用地自然是困難重重，而與之相比之下，農(nóng)村居民點(diǎn)周邊的農(nóng)田荒地等土地開(kāi)發(fā)成本相對(duì)較低，于是城市繞開(kāi)了這些農(nóng)村居民點(diǎn)迅速向其周邊擴(kuò)展。將農(nóng)村居民點(diǎn)周邊土地征為城市用地，經(jīng)大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)在較短時(shí)間內(nèi)形成現(xiàn)代化的城市景觀，而原有的農(nóng)村居民點(diǎn)則日漸縮小，逐漸為城市所包圍，形成了“城中有村、村中有城、城市包圍村莊”的格局。

武漢市的“城中村”改造開(kāi)始于2004年，其涉及的工作有五項(xiàng)：(1)集體經(jīng)濟(jì)組織改制。通過(guò)股份制改造，將村集體經(jīng)濟(jì)組織依法改制為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)實(shí)體，改變以前村委會(huì)即村集體經(jīng)濟(jì)主體的政企不分的情況，變大家共有為按份共有。(2)村民戶(hù)籍變更。按國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定將村民農(nóng)業(yè)戶(hù)口變更登記為城市居民戶(hù)口。(3)撤銷(xiāo)村民委員會(huì)組建社區(qū)居民委員會(huì)。(4)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障。(5)舊城灣改造。目的是消除“城中村”一戶(hù)一基的狀態(tài)，整合土地資源，提高土地使用效率。土地除規(guī)劃控制用地外，其余土地原則上分為還建用地、產(chǎn)業(yè)用地、開(kāi)發(fā)建設(shè)用地和儲(chǔ)備用地四塊使用。

1“城中村”改造中出現(xiàn)的主要問(wèn)題

根據(jù)作者對(duì)于改造已接近尾聲的北港村、井崗村以及馬湖村村民的問(wèn)卷調(diào)查顯示的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)作為村民個(gè)人，在改造后普遍有的擔(dān)憂(yōu)是，缺少了作為生活保障的土地后所面臨的收入減滅的風(fēng)險(xiǎn)。

而從不同村的縱向比較來(lái)看，村民生活水平因?yàn)楦脑斓木壒室渤霈F(xiàn)了較大差異。例如，在對(duì)北港村居民的訪(fǎng)問(wèn)中我們得知該村的改造并沒(méi)有一次性補(bǔ)償，但除了還建房外，每人每月都差不多有500元的額外補(bǔ)償，參股人集體經(jīng)濟(jì)的人每年還有一萬(wàn)至四萬(wàn)元的分紅，逢年過(guò)節(jié)時(shí)也會(huì)有相應(yīng)的福利。與之相比，井崗村的境況則要差得多，除了每月300元的補(bǔ)助和一棟三層的還建房，他們既沒(méi)有房屋拆遷的一次性補(bǔ)償，又沒(méi)有集體股份的分紅和相應(yīng)福利待遇。

通過(guò)“城中村”改造，一批人成為了新的“食利階層”。位于城市中心地段，有著2套以上房子(在調(diào)查中這個(gè)數(shù)字往往是4—10套)，不少村民能夠從房租上取得不菲的收入，以至于沒(méi)有外出工作卻仍然能夠維持著一種“體面”的生活。除去出租房屋獲得的收益，他們往往用閑散資金來(lái)進(jìn)行炒股、購(gòu)買(mǎi)基金等投資活動(dòng)。從這里我們也可以看到，他們的生活水平是較高的，但是其個(gè)人或家庭的收入來(lái)源除分紅和福利外幾乎全部是資本的使用和增值。而另一批人，由于土地賣(mài)的較早，或者是地理位置略偏遠(yuǎn)于中心城區(qū)，生活狀況則是另一番景象。同樣是出租房屋，不僅單間價(jià)格便宜，而且平均每一家占用的房屋數(shù)會(huì)比上述“食利階層”少(剛開(kāi)始改造時(shí)建的還建樓往往是整齊劃一的3層高，而近年來(lái)多為20層左右的標(biāo)準(zhǔn)商品房)，以至于不少家庭需要精壯勞動(dòng)力外出打工和老弱在未被征用的土地上開(kāi)荒來(lái)補(bǔ)貼家用、解決生計(jì)問(wèn)題。

貧富差距的擴(kuò)大對(duì)居民的心理產(chǎn)生了不小的影響。不少人由此對(duì)該項(xiàng)改造漠不關(guān)心甚至怨聲載道，對(duì)社會(huì)和政府也產(chǎn)生了一種仇視心理。這顯然和政府實(shí)施改造的初衷不相吻合，也在一定程度上造成了不良的社會(huì)影響。

2問(wèn)題的成因

上述問(wèn)題歸結(jié)到一點(diǎn)，無(wú)非是對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況的不滿(mǎn)。那么，為什么同樣是“城中村”，同樣適用政府政策，在收入會(huì)產(chǎn)生如此大的差異呢?不妨讓我們對(duì)此做一個(gè)探討。

首先要了解的是，“城中村”改造過(guò)程中，原村委會(huì)所負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能交由新成立的、經(jīng)過(guò)股份制改造的公司承擔(dān)。該公司由村集體經(jīng)濟(jì)組織改制而成，通過(guò)明晰集體資產(chǎn)權(quán)屬和其他一系列措施來(lái)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和分配方式最終維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益、促進(jìn)改制后經(jīng)濟(jì)實(shí)體的持續(xù)健康發(fā)展。

從幾個(gè)村情況的對(duì)比中，可以看到的是村民改造后的生活狀況與兩個(gè)因素密切相關(guān)：(1)是出賣(mài)土地的價(jià)格。以北港村為例，單塊土地賣(mài)到了2億元，這筆錢(qián)作為“不動(dòng)產(chǎn)”(某村民語(yǔ))被存入銀行，每年從銀行拿回的利息和分紅足夠支付村民的福利和生活費(fèi)。(2)是集體經(jīng)濟(jì)組織改制后的經(jīng)營(yíng)狀況。團(tuán)結(jié)村出于種種原因?qū)⒓瘓F(tuán)公司賣(mài)掉了，而北港成立了經(jīng)貿(mào)集團(tuán)以及下設(shè)的物業(yè)公司等，吸納了部分村民就業(yè)，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了盈利。根據(jù)各類(lèi)“城中村”擁有土地的現(xiàn)狀和城市建設(shè)規(guī)劃要求，改造建設(shè)主要采取三種方式；以改制后的經(jīng)濟(jì)實(shí)體自行實(shí)施改造；以項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方式實(shí)施改造；以統(tǒng)征儲(chǔ)備方式實(shí)施改造。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的方式大概就可以理解為是聯(lián)系開(kāi)發(fā)商招商引資了，其中涉及到了政府、村集體和開(kāi)發(fā)商三者之間的利益博弈問(wèn)題。當(dāng)然，這種推斷是建立在村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和成員沒(méi)有為“權(quán)力尋租”犧牲村民利益而謀求一己私利的假設(shè)上。如果考慮到作為整體的村子內(nèi)部的利益分歧，情況將更加復(fù)雜。

此外。近年來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的熱潮將房?jī)r(jià)和地價(jià)推向新高，同時(shí)也加大了靠近中心城區(qū)和遠(yuǎn)離中心城區(qū)“城中村”改造中土地的差價(jià)。

3對(duì)策

(1)政府需有明確的關(guān)于土地利用的規(guī)劃并保證其落實(shí)。還建用地、產(chǎn)業(yè)用地、開(kāi)發(fā)建設(shè)用地和儲(chǔ)備用地的范圍應(yīng)有清晰的界定。在開(kāi)發(fā)建設(shè)用地的使用上，要合理的估計(jì)土地的價(jià)值，必要時(shí)可請(qǐng)相關(guān)獨(dú)立的評(píng)估組織作為第三方參與，以保證其公平、公正和公開(kāi)性，從而減少這一過(guò)程中可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議。

(2)貫徹執(zhí)行“一村一策”的思路，按照各村的實(shí)際情況綜合推進(jìn)“城中村”改造。第一。在改造前對(duì)于各村村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的能力進(jìn)行評(píng)估，按照改造難度大小和對(duì)其改造效果的預(yù)期來(lái)確定改造的先后順序。對(duì)于在評(píng)估中不理想的村，應(yīng)當(dāng)由政府和本村共同投入資金進(jìn)行相關(guān)的優(yōu)化及人員培訓(xùn)，只有確定其具備一定的經(jīng)營(yíng)管理能力，方能獨(dú)立開(kāi)始改造工作。第二，落實(shí)“城中村”改造中制定的配套措施。在就業(yè)、社會(huì)保障方面。對(duì)于原村民要有所交待，特別是達(dá)到退休年齡及以上的老年人的養(yǎng)老和醫(yī)療應(yīng)主要有村集體負(fù)擔(dān)。關(guān)于沒(méi)有本村戶(hù)口但是在本村有房產(chǎn)或是在當(dāng)?shù)鼐幼《嗄辏瑢?duì)集體作出一定貢獻(xiàn)的外來(lái)人口也要根據(jù)本村實(shí)力適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。第三。對(duì)于改制后的集體經(jīng)濟(jì)，按照其實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況來(lái)收取相應(yīng)的稅收。明晰產(chǎn)權(quán)，防止應(yīng)收的合法稅收的流失。

武漢市的“城中村”改造從開(kāi)始到現(xiàn)在也不過(guò)若干年時(shí)間，在實(shí)地調(diào)查中，我們看到了村民們遷進(jìn)新居后的安居樂(lè)業(yè)，也了解到一些人生活狀況有所惡化的現(xiàn)實(shí)，利益分配在這一過(guò)程中顯得不均衡。利益的調(diào)整是需要具體的政策來(lái)調(diào)整的，要使利益受損者或者是潛在的利益受損者接受改革，只能是給與其一定的補(bǔ)償，最好是可持續(xù)的。這也是我們通過(guò)實(shí)地調(diào)查了武漢市“城中村”改造后的最深的感受。