索馬里海盜問題解決“瓶頸”探析

趙虎敬　趙　東

摘要:索馬里海盜問題是當今世界政壇的一個熱點問題,關系到亞丁灣水域的國際航貿和區域安全。在索馬里海盜問題解決過程中,各國政府遭遇了一些“瓶頸”問題,如索馬里國內有效政府治理長期缺失、懲治海盜犯罪法律適用的困境、單一軍事打擊方式難以奏效等問題。這些問題影響制約著索馬里海盜問題的根本解決,決定了索馬里海盜問題的解決之路任重道遠。

關鍵詞:索馬里海盜;瓶頸;探析

中圖分類號:D815文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)20—0009—04

2009年4月,強烈的季風剛剛吹過,亞丁灣水域波瀾再起,包括美國貨船“馬爾基亞拉巴馬”號在內的6艘船只在短短5天內被索馬里海盜劫持。索馬里海盜問題再次吸引了全世界人們的眼球,引起了各國政府和人民的高度關注。2008年,國際海事局將索馬里海域與馬六甲海峽以及尼日利亞沿海并稱為全球三大危險海域。[1]埃塞俄比亞總理梅萊斯·澤納維(Meles Zenawi)指出,“海盜行為是索馬里問題的外部體現,既影響了該地區的安全與穩定,也影響著世界的安全與穩定,任何國家都不能接受像海盜行為這樣的罪行。”[2]國際海事運輸局主任卜登哥爾·穆卡登(Pottengal Mukundan)認為,“亞丁灣是一條重要的國際航道,遭受海盜破壞不可忍受”。[3]索馬里海盜問題的解決迫在眉睫。

一、索馬里海盜活動危害及新近特點

亞丁灣是從印度洋經紅海和蘇伊士運河進入地中海及大西洋的海上咽喉,每年通過蘇伊士運河的船只約有1.8萬艘,其中大多數都要經過亞丁灣。正是在這個咽喉之地,索馬里海盜上演了一出出肆無忌憚的搶劫,給索馬里和世界經濟造成了極大的危害。一方面,海盜活動導致索馬里國內人權狀況嚴重惡化,索國人民遭遇生存危機。目前,索馬里全國共有人口約600萬,其中240萬人依靠聯合國糧食計劃署(The united nations world food programme WFP)的糧食援助生存。到2008年年底,依靠WFP提供糧食援助的索馬里人口可能增至總人口的50%,將達到360萬人。WFP執行主任朱沙特·沙龍(Josette Sheeran)警告說,這有可能是1984年以來最嚴重的人權危機,1984年爆發的埃塞俄比亞大饑荒導致了100萬人死亡。[4]海盜的劫掠對于索馬里本來就已經十分糟糕的人權狀況來講可謂是雪上加霜。“今年2月底,索馬里海盜曾劫持一艘世界糧食計劃署租用的貨船,直到4月初才將其釋放,嚴重地影響了當地人道主義救援效果。最近,世界糧食計劃署準備向因躲避戰亂而逃離索馬里首都摩加迪沙的12萬索馬里民眾提供食品援助,但索馬里海盜的頻繁襲擊已使這種援助面臨癱瘓。”[5]海盜活動同樣增加了世界各國對援助糧護航任務的難度,一度導致援糧行動中斷。“2008年早些時候,WFP被迫中止向索馬里運輸糧食長達兩月,原因就是擔負押運任務的芬蘭政府完成護運任務后,沒有國家愿意接替。經過長時間的斡旋,芬蘭方面最后同意重新擔起護航的任務,但也只承諾堅持到11月底。”對于索馬里的糧食援助,其中90%要走海路,要經過目前海盜經常出沒的地區。海盜活動切斷了數百萬索馬里人的“生命線”,其嚴重性可想而知。

另一方面,海盜活動嚴重影響了國際海上運輸行業,導致航運成本激增。國際海事局將索馬里附近海域稱為世界上最危險的海域之一。“最危險”意味著索馬里海盜瘋狂的劫掠已對過往亞丁灣的船只與船員的生命財產安全構成了嚴重威脅。基于安全考慮,越來越多的航運公司開始選擇改變原來經行亞丁灣的航線,改行非洲南端的好望角。據統計,今年繞經好望角的船只增加了近10倍。但是,繞行好望角,每艘貨輪要多走8000至10000公里,航程會增加5至10天。而每增加一天的航程,費用就會增加3萬美元,貨運成本以及運輸時間會大幅增加。即使這樣,很多船運公司也寧愿改變航線。挪威控股的奧德夫杰爾航運公司(Odfdeil)執行官特瑞杰·斯特隆(Terje Streng)11月份表示,“公司不希望船舶被劫,原定航經亞丁灣的船只都改行好望角,這樣會安全一點。”同時,海盜襲擊也導致了經過亞丁灣海域船只的保險、航運費用大幅上漲。據肯尼亞《商業日報》10月份的一則報道稱,在過去12個月內,海運至肯尼亞蒙巴薩港的物資保險金已經暴漲了9倍。目前,蒙巴薩港已被海運商列為世界上收費最高的港口之一。北部運輸通道合作組織(Northern Corridor Transport Coordination Authority)的執行秘書長高特弗雷·馬它它·翁亞哥(Godfrey Matata Onyango)說,“索馬里海盜威脅了地區間貿易通暢,致使亞丁灣的船運保險費急劇上漲”。[6]運輸成本的激增引起了國際海運行業的緊張,要求聯合國對索馬里海盜采取行動的呼聲越來越高。2008年9月,包括波羅的海和國際海運協會(BIMCO)、國際干貨船東聯合會(Intercargo)、國際船運聯合會、國際油輪獨立船東協會(Intertanko)以及國際運輸工會(International Transport Workers Federation,ITWF)召開聯合會議。會上,各組織紛紛要求聯合國國際運輸組織運用國際影響“采取真正地、及時有效的措施制止索馬里海盜在亞丁灣頻繁的搶劫和武裝劫掠行為。與會代表認為,目前亞丁灣水域已經陷入一種無可挽救的失控狀態,不采取措施后果不堪設想。”據統計,“目前世界上11%的通過海上運輸的石油,將近330萬桶必須通過目前海盜控制的區域。”為此,國際運輸工會(ITWF)專門組織了非洲地區海事聯合會,這是在非洲地區首次成立這樣的組織。可見,海盜活動已經嚴重危及了國際航運業,在當前全球爆發經濟危機的情況下,這種打擊更顯突出。

目前,索馬里海盜活動又有了新的變化,使該問題的解決變得更加復雜與困難。一是活動次數明顯增多。2008年是索馬里海盜活動最為猖獗的一年。據設在肯尼亞蒙巴薩的“海員援助組織”統計,“到12月18日,索馬里附近海域2008年內發生的海盜劫船事件累計已有123起,被劫船只達50多艘,其中15艘目前仍在海盜手中,尚未獲釋的船員總數達300多人。”與2007年的31起相比[7],2008年索馬里海盜的活動明顯頻繁。二是行動速度加快。2008年8月20日,海盜們在一天之內劫持了3條國際船舶,10月1日又在一天之內襲擊了4艘船只。三是海盜人數激增,襲擊范圍擴大。據肯尼亞“海員援助組織”負責人安德魯·穆萬古拉稱,“過去五六年間索馬里海盜總數一直在100人以下,而現在這一數字已經達到1100人到1200人,規模擴大超過10倍。”人數的激增,帶來的是海盜搶劫的頻繁和組織的逐步嚴密。索馬里海盜原來的劫掠目標一般都在距離海岸線200海里之內,但2008年11月沙特油輪“天狼星”號被劫卻說明海盜的襲擊范圍在擴大,因為該油輪當時是停泊在距離肯尼亞蒙巴薩島東南450海里處。2009年4月4日,一艘德國集裝箱貨輪在距離索馬里南部港口城市基斯馬尤大約700多公里的印度洋海域遭到海盜劫持。4月5日,又有一艘法國游艇在距離索東北部哈豐角約700多公里的印度洋海域被劫。更加不可思議的是,4月6日一艘中國臺灣漁船也落入海盜之手,其遇襲地點竟是在距離索馬里海岸線1300多公里的印度洋島國塞舌爾附近。[8]四是襲擊目標開始向重要戰略物資轉移。國際海事運輸局卜登哥爾主任在馬來西亞一個關于海上運輸的發布會上說,“目前海盜襲擊目標已從普通貨物升級為重要的戰略物資,沙特超級油輪“天狼星”被劫就是其中最好的說明。”2008年9月25日,烏克蘭貨船“法伊尼”號遭索馬里海盜劫持,船上裝載的貨物是33輛T-72型主戰坦克和榴彈發射器等武器裝備。襲擊目標轉向戰略物資使索馬里海盜問題的解決變得更加必要和困難。有報道說,目前索馬里海盜對于全球定位儀(GPS)、衛星手機等高科技儀器的運用已是得心應手。[9]海盜技術裝備的加強加大了各國打擊行動的難度,而武器尤其是一些戰略武器的擴散將會影響亞丁灣周邊地區乃至全世界的安全。

二、“瓶頸”問題制約索馬里海盜問題的根本解決

索馬里海盜問題引起了包括聯合國在內世界各國的高度重視,各國紛紛派出武裝艦艇開往亞丁灣海域執行巡航、護航任務。“從目前已經公開的信息看,北約派出了7艘護衛艦和驅逐艦,其中3艘主要是為世界糧食計劃署向索馬里運送救援食品的船只護航;印度派出一艘載有直升機和突擊隊員的大型戰艦為本國商船護航;歐盟宣布從12月起開始實施代號‘阿塔蘭塔的軍事行動…俄羅斯派遣的‘無畏號導彈護衛艦目前已經到達亞丁灣開始執行任務。再加上此前就在該海域活動的一支以美國為首的多國艦隊,云集亞丁灣的艦艇今后一段時間內將達到十多艘。”[10]多國軍艦的進駐和打擊行動壓制了索馬里海盜的囂張氣焰,延緩了問題的惡化。但是,在打擊海盜過程中,各國政府遇到了一些難題。這些問題成為了索馬里海盜問題解決過程中的“瓶頸”,對于這些問題的突破決定著海盜問題解決最終能否取得成功。

(一)國內政局不穩是海盜產生的根本原因

索馬里海盜滋生坐大最根本的原因就在于該國長期處于內戰和無政府狀態。自1991年起,索馬里就陷入了曠日持久的內戰。長年內戰導致索馬里國內民不聊生,許多人迫于生計當了海盜。據估計,索馬里目前人均GDP為600美元,是世界上最貧窮的國家之一。據世界銀行統計,2008年,近73%的索馬里人口人日均收入低于兩美元。生活的貧苦和對財富的向往讓很多索馬里年青人加入了海盜團伙。BBC曾經對索馬里當地一個名為嘎如威(Garowe)的地方進行過采訪。當地居民對于海盜這樣評論,“他們有錢,有權而且權力越來越大。他們娶當地最漂亮的姑娘,蓋最好的房子,有新車有新槍。”[11]海盜的發言人蘇格勒·阿里(Sugule Ali)對于海盜行為這樣辯護,“殺人不是我們的預期,我們只需要錢來吃飽肚子。”當問他為什么贖金金額如此巨大,阿里說,“因為我們有很多人餓肚子”。[12]應該說,阿里的話在一定程度上反映了目前索馬里老百姓面臨的實際問題。貧窮和饑餓讓一部分索馬里人鋌而走險,因為劫掠是解決貧窮問題最快捷的渠道。美國海軍情報運行中心內海業務高級分析師切爾欺·左根耐特(Charles Dragonette)作過一個統計:“2005年索馬里海盜對于每艘船收取3-6萬美金,目前價格已經升至每艘100萬美金。據估計,今年(2008年)索馬里海盜可能收到的贖金是1700萬美金。”另一方面,對于索馬里的貧窮落后,很多索馬里人將其歸因于發達國家的掠奪,對于海盜行業有著正面的理解,這也是助長海盜活動日趨猖獗的重要原因。一名海盜發言人這樣告訴紐約時報的記者:“我們不認為我們是海上的匪徒。海盜是那些在我們的海域非法捕魚,傾倒化學垃圾,拿著武器的人。我們在保護我們的領海,就像國家的海岸巡邏隊一樣。”自2004年起,在全球范圍內刮起了一場向大海傾倒化工垃圾的風暴,其中的有毒成份如鈾、鉛、水銀嚴重地影響了沿岸居民的正常生活。2005年,聯合國環境署(UNEP)專門發布了一個報告,譴責一些歐洲公司向索馬里海域傾倒化工垃圾。[13]外國船只非法傾倒有毒垃圾的行為為海盜活動提供了口實,讓海盜動在一定程度上獲得當地社會的支持。[14]索馬里海盜問題的產生存在國際、國內,歷史與現實等多方面的原因,而國內持續穩定政治治理的缺失是造成問題滋生和蔓延的根本原因。消除派別間對立,結束武裝沖突,提高人民生活水平,尤其是解決索國人民目前十分緊迫的溫飽問題是根本解決海盜問題的關鍵和核心。但如何解決這些問題?索馬里過渡政府目前沒有這個能力。其他國家,置主觀意愿方面不談,國際法相關準則的約束也禁止干涉其他國家內政行為的作法。所以,在索馬里國內政治動亂頻仍的情勢下,海盜問題解決前景不容樂觀。

(二)懲治海盜犯罪面臨司法困境

《聯合國海洋法公約》對于“發生在一國領海之內的劫掠活動是否屬于海盜行徑”、“海盜在公海上作案后逃入一國領海,而該國暫無合法政府存在或合法政府崩潰的情況下,是否可以進入其領海緝拿海盜”等問題并沒有明確的規定。為了解決各國參與打擊索馬里海盜行動的合法性問題,聯合國安理會專門通過了第1816號決議,援引《聯合國憲章》第七章條款授權相關國家,在索馬里過渡政府同意的情況下,使用“一切必要手段”,以“對付(索馬里)海盜和海上武裝搶劫活動”。[15]但是,目前存在的關鍵問題是“抓住海盜不難,難的是如何處理這些人”。[16]一方面,索馬里國內目前缺少有效政治治理的政府,這迫使參與海盜治理的各國只能適用國際法或國際準則。美軍上將莫爾(Mullen)認為,“我們有相關的授權,我們現在也有完備的機制,但存在的問題就是如果你抓捕了海盜,有沒有辦法對他們提起控訴,這是目前國際組織應該面對和回答的一個問題。”左根耐特也發表過類似的觀點,“(對于各國而言),適用國際公法迫不得已,因為目前在岸上找不到一個可以行使有效管制的政府。”目前,適用國際法懲治海盜犯罪存在“立法空白”的問題。傳統上,海盜被劃歸從事奴隸販賣、攔路搶劫土匪或戰爭時期不適格參戰人員的行列。根據尼古拉斯·特若特(Nicholas Trott)在1718年關于海盜審判的判例解釋,“每個人都有權抓捕他們(海盜),如果通過政府處置方式仍然不能確保自身安全,那么任何人都有權處死他們。”到了18世紀末,這個判例的精神發生了改變,土匪、海盜或不適格的武裝參戰人員不經審判不可以定罪處罰。因此,目前各國對于海盜的司法制裁大多依據一種非明確規定的國際法準則,既任何政府都有權懲處違反所有人廣泛認同的國際法標準的違法行為。但是,對于這一原則的適用存在爭議,很少有國家支持一國處罰因侵犯另一國公民的第三國公民的作法,這也就導致很多國家在參與海盜治理過程中“無法可依”。例如,丹麥常駐聯合國代表卡斯滕·斯陶爾指出,“丹麥海軍最近在公海拘捕了一些海盜疑犯,但由于無法按照丹麥法律對其進行起訴,也找不到愿意接收疑犯的國家,最終不得不予以釋放。”對于海盜,許多國家還存在節約司法成本的現實考慮。2008年4月份,英國政府就提醒皇家海軍不要拘捕海盜分子,因為一是可能會引發侵犯人權方面的訴訟。另一方面,英國政府擔心犯罪嫌疑人會申請尋求英國政治庇護,增加司法投入。在這種情況下,有專家建議對索馬里海盜適用“屬地管轄”,但將海盜交由索馬里過渡政府處理又會引起各國人權保護方面的擔心。根據伊斯蘭教法,海盜分子交由過渡政府處理,可能被施以砍手甚至砍頭的刑罰,這對國際人權維護是一個極大的沖擊。而且,在索馬里許多地方,當地的政府接受海盜的賄賂或受其恐嚇,由他們來審判海盜是否能實現司法公正不能不讓人疑慮重重。美國貨船“馬爾基亞拉巴馬”號危機化解以后,對于拘捕的海盜分子如何處置,讓美國司法當局就很棘手。“美國聯邦調查局發言人米勒4月12日說,由于是美國200年來的首例海盜劫持事件,美國司法部門正在研究如何處置參與襲擊的索馬里海盜。”[17]索馬里海盜問題的法律適用目前已經陷入一種困境,如何破解成為各國政府共同面對的一道難題。

(三)單一軍事打擊方式能否奏效讓人質疑

對于索馬里海盜,派駐軍艦進行聯合打擊是目前世界各國的主要方式。聯合國毒品和犯罪問題辦公室執行主任安東尼奧·瑪麗科斯塔表示,“地區合作很有必要,就在幾年前,海盜曾嚴重威脅馬六甲海峽水域,但自從2004年印度尼西亞、馬來西亞、新加坡和泰國在當地展開聯合行動后,海盜襲擊事件已經下降了一半。”為了打擊海盜,自2008年8月,“150聯合特遣隊”開始將打擊海盜作為其行動任務之一,還設立了索馬里“海上安全巡邏區”(MSPA),為來往船只提供穩定的海上安全通道。在參與行動各國中,印度表現尤其突出,這可能與其該國商船絕大部分要航經亞丁灣有關系。印度先是派出軍艦巡航亞丁灣。印度官方同時表示,“在索馬里政府能夠發揮更大作用前,我們需要在聯合國規定下發揮更大作用。”不久前,印度官方還表達了將增加布署另外四艘軍艦的想法。其他國家,如俄羅斯也表示要派遣更多軍艦參與行動。德國也將增派1400名官兵參與12份開始的歐盟聯合行動。美國駐非洲總司令官威廉?沃德將軍表示,“美國對于海盜活動的加劇十分焦慮,將采取更多方式幫助解決。”[18]中國對于亞丁灣的局勢同樣高度關注。中國國防部12月20日宣布,中國人民解放軍海軍艦艇將于12月26日從三亞啟航前往亞丁灣、索馬里海域實施護航。[19]盡管如此,面對近200萬平方英里的廣闊海域,目前各國的軍事布署仍顯不足。亞丁灣每天有大量船只通過,很多小型捕魚船和貨輪在此行駛,數量有限的外國軍艦根本無法監控整個海域,不可能對每一艘船都實施有效保護。聯合海軍的總司令,比爾·高特尼(Bill Gortney)中將說:“聯合海軍沒有能力為這個區域的所有商船提供24小明的保護,船舶公司必須采取措施保護自身船只與人員”。而且,海盜非常規的“戰斗模式”也讓各國艦艇陷于了一種“無著力點”的尷尬境地。索馬里海盜通常以改裝過的普通民用船作為“母船”,航行到距離較遠的外海找到目標后再放下快艇對目標船只實施包圍。在他們沒有出手前,外國軍艦很難從外觀上判斷哪一艘船是海盜船。在海盜登船控制船員后,考慮到人質的安全,外國軍艦即使趕到現場也不敢輕易動用武力。而且,索馬里海盜在陸地上建有安全據點,可以長時間地停靠劫持來的船只,在向船主索要贖金、談判過程中也不存在自身安全方面的顧慮。目前,索馬里首都摩加迪沙東北部的哈拉代雷港就已經成為了索馬里海盜在陸上的主要據點。[20]針對這些問題,各國政府一時間找不到有效的辦法,索馬里海盜也沒有因為各國軍艦的到來停止活動,這不禁讓人們對目前這種打擊方式的有效性產生了懷疑。

三、結束語

索馬里海盜問題治理困難重重,存在諸多“瓶頸”問題。如何突破“瓶頸”成為整個事情的關鍵。從目前情況來看,各國政府還沒有太好的辦法。各國向亞丁灣海域派駐軍艦對海盜實施軍事打擊,進行法律制裁只是權宜之計,建構索馬里國內穩定的政治格局,實現有效治理才是解決問題的根本。解決人民溫飽問題,讓老百姓安居樂業是杜絕海盜滋生的最有效辦法,但如何實現,何時實現?從目前情況來看,索馬里海盜問題的解決任重道遠。

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(責任編輯/石銀)