突發公共事件后慈善基金組織參與研究

鄧宏武　陳　璐

摘 要:無論是自然災害或是人為危機,有重大影響的突發公共事件頻頻發生,直接拷問國家和政府、公眾面對危機的能力?！胺堑洹币院?我國在突發公共事件的應對和危機管理、應急機制的建立、應急法制的完善等方面取得了長足的進步。然而政府并非萬能,面對突發公共事件的突發性和劇變性,如何引入更多的民間力量、尤其是慈善組織進行救災、援助和災后建設等,值得深入思考和研究。

關鍵詞:突發公共事件;慈善基金組織;參與

中圖分類號:D035文獻標志碼:A文章編號:1002-2589-(2009)20-0043-02

一、突發公共事件與慈善基金組織

對于突發事件,2007年通過的《中華人民共和國突發事件應對法》作了定義,是指突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

慈善基金會是建立在個人和團體的法定資本和自愿協議基礎上,為共同實現慈善事業的組織,他不以營利為目的。而《中華人民共和國公益事業捐贈法》所稱公益性社會團體是指依法成立的,以發展公益事業為宗旨的基金會、慈善組織等社會團體。而2004年頒布的《基金會管理條例》(以下稱條例)定義基金會為利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產,以從事公益事業為目的,按照本條例的規定成立的非營利性法人。

二、突發公共事件后慈善基金組織參與的必要性和可能性

1.服務型政府理念與政府、市場失靈論的存在

“政府失靈論”和“市場失靈論”最早由美國經濟學家伯頓·維斯布羅德提出。市場失靈是指市場無法有效率地分配商品和勞務的情況。企業以營利為最終目的,因公共產品的有限回報而缺乏激勵,因此不愿意向社會提供公共物品。政府失靈是指政府的活動或干預措施缺乏效率,導致政府干預效率低下以及公共資源的浪費。公共物品由政府供給容易產生“搭便車”行為,最終可能導致公共產品供給不足。公共政府的存在基礎是“彌補市場失靈”,其作用在于彌補市場缺陷而不能替代市場,在于提供公共服務和保持社會公平。政府并不是全能的,政府能力有限、職能有限、權力有限、責任有限,決定了其不可能做到全面,政府只能負責一般和全體,卻未必能顧及到個別和特殊,所以在突發災害的情況下,慈善組織就有了其發揮自身專業化作用的用途。

2.中國傳統慈善理念與中國古代“政府慈善”和“民間慈善”

在中國優秀傳統文化中,無論是儒家、墨家、法家都有“仁者愛人”、“博愛”、“兼愛”、“多財,財以分貧也”等等這些慈善思想,或者是佛教的慈悲觀念、善惡報應學說,“佛心者,大慈悲也?！贝缺?、善心、慈行、悲心,這種慈悲觀實際上是一種利他主義的道德觀,所有這些慈善的思想一直都影響著中國人的慈善心理和行為。我國自西周、春秋就開始出現了政府慈善,到兩漢魏晉時期出現了初興,主要表現為災荒救濟、恤幼養老;到了隋唐宋時期,封建慈善得到長足發展,倉廩制度下的“義倉”,災糧救濟制度日益完備,唐代的義倉和常平倉通過賑濟對農民進行救濟,而宋代政府采取有力措施來從事社會福利,通過建立福田院、居養院、安濟坊、慈幼局等慈善機構來恤幼養老。封建慈善工作在明清時期達到鼎盛,不僅倉儲備荒救濟制度日益完善,同時重視對鰥寡、孤獨、殘疾貧民的救濟,如養濟院、育嬰堂等。

3.資源限制性與民間慈善力量的巨大潛力并存

自然災害或其他突發公共事件是突發性的災難事故,因其突發性、偶然性和破壞性,需要作長期而具體的準備;雖然我國建立了比較完備的以政府為主導和主要力量的突發事件應急體制,在猝然急發的災難面前,政府面面俱到的能力是有限的,無論是資金投入、專業設備的使用、食品藥品的提供、專業救助的提供等方面都需要民間力量的參與。

慈善基金組織的成立多是彌補政府公共服務提供的不足,慈善機構以其非政府性、專業性、靈活性,在育嬰、敬老撫幼、濟貧救困、心理咨詢等等方面發揮著巨大作用,同時因其專業化管理和透明運作,其在資金籌措方面比較容易。而2004年頒布的《條例》將基金會分為公募基金會和私募基金會,實際上是允許民間成立私募基金會。此規定鼓勵私人或企業成立各種基金會,并允許境外基金會登記注冊、給予其合法身份,為民間慈善力量的壯大創造了無限條件。

三、突發公共事件背景下慈善基金組織參與情況

1.慈善基金組織參與情況

在政府慈善的帶動和經濟實力發展的基礎上,我國民間慈善事業發展迅速,慈善機構紛紛建立、慈善活動開展頻繁、效果顯著,發揮著巨大作用。到2000年,全國已有26個省市成立了200多家地方慈善會、慈善協會,如果包括各地或企業的基金會,則基金會的個數在2004年為892個。截至2007年底,全國共建立經常性社會捐助工作站和慈善超市3.6萬個,基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網。全年共接收社會捐款共計132.8億元,其中慈善會41.4億元。捐贈物資折款15.6億元,使3069.7萬人困難群眾受益。以“汶川”大地震為例,根據民政部公開統計數據,截至6月2日海內外各界向災區捐贈款物共計417.42億元;在抗擊“非典”的過程中,總會共募集款物9,000多萬元,其中善款1100 多萬元,物資折合人民幣8000多萬元,數十家醫療、慈善機構和上萬人口受到不同程度的支持和救助。同時,以美國為例,美國2000年就擁有56600多家基金會,資產總額達到4860億美元;而到2004年底,美國慈善組織有100萬家,其每年募集到的慈善款物占到GDP的9%左右。相比之下我國每年募集的慈善捐款還不到GDP的萬分之五。

2.慈善基金組織參與存在的問題

(1)慈善基金組織參與的法律體系、組織基礎不完善。雖然我國已經建立了以政府為主導的突發事件應急機制,但這是以一般災害預警和處理為主的,而關于突發公共危機治理的法律體系仍處于建立和完善的初級階段,在已經公布實施的一系列關于危機治理的法律文件中,尚缺少比較明確的關于肯定和支持基金組織參與介入公共危機治理方式、職責、途徑方面的規定。基金組織介入參與法制化的滯后,使得基金組織的參與不被政府決策機構所重視,基金組織的參與愿望時常得不到滿足。目前專業性基金組織大多是官辦社會團體,行政色彩過濃,缺乏第三部門固有的靈活性,不能說是完全自由、合法地與政府平等的參與到突發公共危機治理中。政府部門對基金組織的自然壟斷和行業分割,使基金組織不僅沿襲了政府行政管理的工作作風,有些變相地成為政府職能部門的附屬品和創收實體,甚至為不法分子的“尋租”和腐敗提供了滋生的土壤,完全與基金組織的獨立性、自治性特點相違背。

(2)慈善基金組織參與的自身能力有待提高。其一是人才匱乏?；鸾M織的人才匱乏是一個普遍的現象,不僅表現為人力不足,更主要表現在專職人員缺乏專業知識和技術。人才匱乏的原因主要是現行制度對人們就業觀念和職業選擇的影響以及社會保障方面的不完善,使得許多人不愿意到基金組織工作;其次是由于不少基金組織實際是官辦社會團體,自然成為政府機關人員分流的途徑之一,相當一部分從業人員是已辦離退休手續的機關干部,人員老化狀況十分突出;其二是缺乏公信力,募捐能力弱,經費短缺。判斷慈善組織的公信力,關鍵在于其透明度。許多慈善基金組織在開展捐助活動時,變相攤派情況較多,引起公眾不滿;在管理上存在漏洞,運作不透明,善款往往沒用足額運用到協商議定或規劃的領域,甚至有被貪污挪用,這些都嚴重影響了基金組織的公信力,為持續籌款造成較大壓力。我國目前慈善組織的賬目基本上是不對外公開的,財務不透明會導致資金運用效率不高,監督制約機制不嚴格,就容易引起腐敗行為。

四、突發公共事件背景下完善慈善基金組織參與的機制

1.政府鼓勵慈善基金組織發展、設立與基金組織密切聯系的專門渠道

明確政府與基金組織的關系是指導與被指導、監督與被監督,改革現行的非政府組織管理制度,由控制型轉向培育服務型,尊重并培養基金組織的主體意識,促進基金組織發展成為一個理性、合作、成熟的社會公共領域。具體而言,在登記政策上降低非政府組織的準入標準,在稅收上積極給予扶持和幫助,在資金募集途徑和方式上提供安全可靠的后勤保障。政府要主動尋求與基金組織建立聯合治理公共危機的工作機制,基金組織也要積極地探尋與政府協作的途徑,填補政府傳統治理中出現的真空,主動回應公共服務領域的轉型。政府安排基金組織的代表參加應急決策機構和綜合協調機構,在應急機構中指定專門人員負責與基金組織進行溝通。美國聯邦、州政府的應急部門為了與社會各界建立有組織的聯系,都設置了與基金組織進行聯系溝通的部門或官員,一方面確保能得到高效可靠的受災信息,另一方面向社區組織、志愿者組織和公眾提供災害反應和恢復行動的信息。德國聯邦和城市政府都建有危機信息系統和預警系統,集中向社會公眾提供有關災害信息和預防辦法,并允許重要的社會減災組織進入政府應急管理信息系統,進行信息溝通。

2.基金組織以良性發展為目標,注重自身完善

其一是提高社會公信度?；鸾M織能夠參與公共危機治理發揮作用,關鍵在于公眾相信,相對于政府和企業,基金組織可以在較佳的位置上去處理大量的社會問題。為此,基金組織應時刻注意自身形象,提高社會公信度,克服“志愿失靈”現象。借鑒國外的經驗,開展科學化、規范化的組織操作,建立“決策機構、執行機構、監督機構”三位一體的管理體制,通過一定的制度和程序設計,使基金組織具有良好的決策系統、清晰的工作流程、有力的社會動員能力和完善的監督機構等要素,實現內部控制良好,外部關系融洽的良性循環。

其二是加強專業化建設。專業化的基金組織應該具有明確的服務宗旨、理性的決策系統、清晰的工作計劃、專業的志愿者隊伍、規范的籌資方式和管理模式、有力的監督機構等要素。為此,一是要形成一整套人力資源的開發、配置、使用和管理的工作機制,形成一支充滿朝氣和活力的工作團隊,大力發掘、培養組織領導人才,引進專家和學者,對志愿者進行專業培訓,設立上崗服務證制度,建立志愿工作者專業評估體系;二是要建設基金組織管理制度的評估機制,從每次參與公共危機治理中吸取經驗教訓,確保具有較強的適應能力和更新能力。

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[4]民政部.中國民政統計年鑒[Z].中國統計出版社,2005.

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(責任編輯/王麗君)