抗戰前十年公債結構的變遷、原因及影響

孫建華

摘 要:抗戰前十年,中國公債結構出現內債化、國債化和多元化的趨勢。此時發行的公債因戰爭和政治沖突的影響仍主要用于維持軍政開支,公債較少用于經濟建設,這使得政府信用未能通過政府投資及其乘數作用來有力地推動當時的經濟發展。歷史表明,公債這種政府信用形式只有在和平穩定的國內外環境下,在政府積極運用行政力量來推動國家經濟建設的前提下,其對經濟發展的促進作用才會通過政府支出乘數效應的提高而有效地發揮出來。

關鍵詞:抗戰前十年;公債結構;變遷;原因

中圖分類號:F810.5文獻標志碼:A文章編號:1002-2589(2009)20-0052-02

受“信交風潮”和20世紀30年代經濟危機的影響,抗戰前十年,中國股市陷于低迷,而債券市場則發展為證券市場的主體,公債作為債券市場主要的融資工具,其結構出現三個變化。

一、公債結構的第一個變化:公債內債化,國內公債發行市場擴大

1.財政窘迫加大了南京國民政府發行公債的壓力

南京國民政府統治前十年,雖然戰亂沒有北洋政府時期那么頻仍,但是南京國民政府也是內憂外患嚴重。為了“圍剿”革命根據地,鎮壓地方軍閥的反抗和準備抵御日本的軍事侵略,南京國民政府加強了軍事和國防建設,軍費開支增加。此外,南京國民政府還積極發展國家壟斷資本主義經濟,政府對國有經濟金融事業的投資也隨之擴大,這使得南京國民政府的財政赤字日趨擴大。1927~1936年南京國民政府財政收支虧短數額占財政實支數的百分比雖然從48.7%降低到了31.7%,但財政收支虧短數額卻從735萬元增加到了6億元。[1](P413)

2.南京國民政府發行的內國公債數額急劇增加

財政赤字的不斷擴大迫使南京國民政府繼續走晚清政府和北洋政府的老路,通過增發公債來維持軍政開支和國有經濟建設的投資。不同的是,南京國民政府統治前十年發行的公債以內國公債為主,以致公債結構中的外債比重降低而內債比重趨于提高,內債實收數占債款收入的比重從1927年的83.5%上升到1931年的97.6%。

抗戰前十年,南京國民政府發行的國內公債(對內國債)共計23.2億元,高出北洋政府時期15年公債發行總額的近3倍。同期南京國民政府新借的外債共14種,其總金額不到同期內債的1/10,即不過2.3億元。這樣,抗戰前十年,南京國民政府所發行的內外國債合計約25億元以上,國債發行市場迅速膨脹。

3.公債結構內債化的主要原因

首先,北洋政府濫借外債而無力償還,致使中國政府的對外債信惡化。南京國民政府在1927~1934年繼承、整理和認可的北洋政府所遺留的外債累計達到10.9億銀元,外債負擔已經較重,繼續舉借外債困難。

其次,1935年以前中國實行銀本位制,世界其他國家大多實行金本位制。1874~1935年國際市場上白銀對黃金的比價從16.16:1下跌至54.90:1,這使得中國貨幣對外匯率趨于下降,借用外債的成本因此提高,外債負擔加重。此外,舉借外債過多會使借款條件惡化,導致中國喪失更多的主權,南京國民政府對此前的教訓引以為鑒。

再次,抗戰前十年中國銀行業再次出現發展高潮,南京國民政府改變最初不給折扣、以武力強行攤派公債的做法,轉而沿襲北洋政府的做法,給予承購公債的金融機構十分優惠的條件來推銷公債。這使得買賣公債的利潤比任何銀行放款都要優厚,銀行等金融機構買賣公債的積極性很高,內國公債市場化發行的條件較為有利。

最后,南京國民政府沿襲北洋政府的公債管理體制,保留了財政部公債司這個機構,由其負責內國公債的發行及還本付息事宜。另外,國民政府通過立法來保障內國公債的發行,每次公債發行都有專門的單行條例頒布,規定該次公債發行的總額、價格、還本付息方法、利率等事宜。而且由于這些內國公債券大部分都附有自由轉讓和抵押的條款,具有流動性,銀行可以之在證券市場上進行套利交易,從中賺取投機差價或轉移風險,所以公債成為眾多投機者追捧的交易籌碼。

這個時期公債結構的內債化,促進了銀行債券投資業務的發展,部分銀行投資公債獲利豐厚,從而刺激了人們投資銀行業的意愿并有利于銀行增資擴股。民族新式銀行作為公債的主要投資者,對財政的貢獻較大,因而得到南京國民政府的重視和政策扶持,發展勢頭良好。

二、公債結構的第二個變化:地方公債的發行開始受到限制

近代中國的地方公債產生于中央集權日漸式微的晚清時期,泛濫于政治分裂的北洋政府時期,而在南京國民政府統治前期,地方公債的發行開始受到限制。

1.南京國民政府成立后開始限制地方政府發行公債

北洋政府時期,各省發行的地方公債主要用于非生產性的軍政開支,不僅未能在地方經濟發展中發揮良好的融資作用,而且還成為某些地方割據勢力反抗南京國民政府的財政支柱;另外,地方債的發行還干擾了國債的推銷,影響了中央政府的財政收入,不利于政府加強中央集權統治。

針對以上問題,南京國民政府在1928年7月公布了《財政部關于發行公債及訂借款項限制案》,明確了中央及地方政府發行公債的權限,對各省發行地方公債作了若干限制性的規定:省市政府的債務由省市財政廳辦理,其他各廳局不得自行舉辦;舉債用途專限于建設有利的事業,不得用于消耗性的途徑;省市公債發行必須經過財政部的核明,如不經過財政部核明,財政部可以通告取消之;各省收入解款及撥付基金和還本付息款數應當按月報告財政部核查。顯然,《限制案》的主旨是將地方公債的發行權上收到財政部以恢復財務行政的中央集權。1927~1935年間,各省政府共發行了4.1億元的省公債,[2](P31)該發行規模只占同時期國債發行總額25億元的16.4%?？梢哉f《限制案》的頒行在一定程度上遏制了地方公債的濫發,有利于政府債信的恢復。

2.抗戰期間國民政府取締了各省發行公債的權利

抗戰爆發后,國民政府將省級政府預算納入了國家預算,要求終止各省發行地方公債的權利。依據國民黨五屆八中全會以及1941年第三次全國財政會議通過的決議,國民政府將全國財政分為國家財政和自治財政,取消了省級財政,將所有的省市公債,收歸財政部統一整理。從1941年起,在財政部設置整理省公債委員會,辦理各省公債的接收與整理事宜。規定從1942年1月起,各省不得再發行地方公債,所有已經發行而沒有售出的余存債票,一律交國庫保管,其用于抵押的債票也一起移繳,各省公債的本息基金均改由國庫撥發,此前地方政府發行的省公債均由中央政府負責在戰時和戰后陸續整理和統一償還。至此,近代中國的地方公債制度隨著南京國民政府集權統治的加強而在抗戰期間結束了。[3](P65)

國民政府限制直至取締地方債制度,將公債發行權集中于中央,這不僅有助于中央政府集中全國財力并遏制地方割據勢力,而且也有利于維護政府在國內的債信,穩定金融和經濟。

三、公債結構的第三個變化:新民主主義革命公債產生

1931年中華蘇維埃共和國成立后,其他新民主主義革命根據地陸續成為該共和國的行省。在中華蘇維埃共和國成立前后,新民主主義革命根據地政府在財政困難的時期也發行公債來籌集戰爭軍費和經濟建設的資金,這是中國共產黨利用公債制度的開始。

1.湘鄂西工農民主政府發行了中共政權最早的公債

1931年洪湖地區發生特大洪水,堤垸沖毀無數。為了籌集資金重建災區,湘鄂西工農民主政府向國統區的商人富農發售30多萬元的水利借券,所募集的款項分配給縣、鄉,作為整修堤壩的經費。該水利借券可以轉讓出售,但不能充做現金來購貨。

2.中華蘇維埃共和國發行三次國債

為了籌集反“圍剿”的軍費和中央革命根據地的建設經費,中華蘇維埃共和國臨時中央政府從1932年7月到1933年7月發行了兩次革命戰爭公債和一次經濟建設公債,發行額達到488萬元。

3.中華蘇維埃共和國所轄省縣政府也發行地方政府公債

除了中華蘇維埃共和國臨時中央政府發行公債以外,1933年1月至1937年8月湘贛省人民政府、湘鄂贛省人民政府、閩浙贛省人民政府、瀏陽縣工農民主政府、平江縣工農民主政府、閩西南軍政委等地方人民政權為了籌集革命戰爭和經濟建設的經費也發行過10次地方公債,發行總額在85萬元左右。

新民主主義革命公債的發行,促進了抗戰前十年公債結構的多元化,對于革命政權和人民軍隊的建設也起到了財政支持的作用。中華蘇維埃共和國發行的公債規模不大,而且政府較為注重維護債信:一是建立償債基金。如規定以糧食調劑局、對外貿易局和其他國營企業所得利潤作為1933年經濟建設公債本息的償付基金;二是保證公債資金的經濟用途,如規定1933年經濟建設公債所募集的資金要有2/3用于經濟建設,1/3作為軍費。

四、總結

抗戰前十年,中國公債結構的變遷有利于民族銀行業的發展及減少國家利權的外溢,也有助于加強中央集權和維護政府的信用及金融穩定。但此時的公債發行大多與戰爭有關,發行公債募集的款項主要用于維持軍政開支,能夠用于經濟建設的經費較少,這使得公債未能成為政府積聚貨幣資本、干預和支持經濟發展的強有力的金融工具,以國債為主的財政化的證券市場未能通過政府投資的乘數作用來推動戰前中國經濟的快速發展,進而也降低了公債本息按期償付的可靠性,不利于維護公債的信用。

顯然,公債作為政府信用只有在和平穩定的國內外環境下,在政府積極運用行政力量來推動國家經濟建設的前提下,其對經濟發展的金融支持作用才會通過政府支出及其乘數效應有效地發揮出來。

參考文獻:

[1]黃天華.中國財政史綱[M].上海:上海財經大學出版社,1999.

[2]鄭振龍.中國證券發展簡史[M].北京:經濟科學出版社,2000.

[3]陸仰淵,方慶秋.民國社會經濟史[M].北京:中國經濟出版社,1991.

(責任編輯/王麗君)