抗戰(zhàn)前十年公債結(jié)構(gòu)的變遷、原因及影響

孫建華

摘 要:抗戰(zhàn)前十年,中國公債結(jié)構(gòu)出現(xiàn)內(nèi)債化、國債化和多元化的趨勢。此時發(fā)行的公債因戰(zhàn)爭和政治沖突的影響仍主要用于維持軍政開支,公債較少用于經(jīng)濟建設(shè),這使得政府信用未能通過政府投資及其乘數(shù)作用來有力地推動當時的經(jīng)濟發(fā)展。歷史表明,公債這種政府信用形式只有在和平穩(wěn)定的國內(nèi)外環(huán)境下,在政府積極運用行政力量來推動國家經(jīng)濟建設(shè)的前提下,其對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用才會通過政府支出乘數(shù)效應(yīng)的提高而有效地發(fā)揮出來。

關(guān)鍵詞:抗戰(zhàn)前十年;公債結(jié)構(gòu);變遷;原因

中圖分類號:F810.5文獻標志碼:A文章編號:1002-2589(2009)20-0052-02

受“信交風(fēng)潮”和20世紀30年代經(jīng)濟危機的影響,抗戰(zhàn)前十年,中國股市陷于低迷,而債券市場則發(fā)展為證券市場的主體,公債作為債券市場主要的融資工具,其結(jié)構(gòu)出現(xiàn)三個變化。

一、公債結(jié)構(gòu)的第一個變化:公債內(nèi)債化,國內(nèi)公債發(fā)行市場擴大

1.財政窘迫加大了南京國民政府發(fā)行公債的壓力

南京國民政府統(tǒng)治前十年,雖然戰(zhàn)亂沒有北洋政府時期那么頻仍,但是南京國民政府也是內(nèi)憂外患嚴重。為了“圍剿”革命根據(jù)地,鎮(zhèn)壓地方軍閥的反抗和準備抵御日本的軍事侵略,南京國民政府加強了軍事和國防建設(shè),軍費開支增加。此外,南京國民政府還積極發(fā)展國家壟斷資本主義經(jīng)濟,政府對國有經(jīng)濟金融事業(yè)的投資也隨之擴大,這使得南京國民政府的財政赤字日趨擴大。1927~1936年南京國民政府財政收支虧短數(shù)額占財政實支數(shù)的百分比雖然從48.7%降低到了31.7%,但財政收支虧短數(shù)額卻從735萬元增加到了6億元。[1](P413)

2.南京國民政府發(fā)行的內(nèi)國公債數(shù)額急劇增加

財政赤字的不斷擴大迫使南京國民政府繼續(xù)走晚清政府和北洋政府的老路,通過增發(fā)公債來維持軍政開支和國有經(jīng)濟建設(shè)的投資。不同的是,南京國民政府統(tǒng)治前十年發(fā)行的公債以內(nèi)國公債為主,以致公債結(jié)構(gòu)中的外債比重降低而內(nèi)債比重趨于提高,內(nèi)債實收數(shù)占債款收入的比重從1927年的83.5%上升到1931年的97.6%。

抗戰(zhàn)前十年,南京國民政府發(fā)行的國內(nèi)公債(對內(nèi)國債)共計23.2億元,高出北洋政府時期15年公債發(fā)行總額的近3倍。同期南京國民政府新借的外債共14種,其總金額不到同期內(nèi)債的1/10,即不過2.3億元。這樣,抗戰(zhàn)前十年,南京國民政府所發(fā)行的內(nèi)外國債合計約25億元以上,國債發(fā)行市場迅速膨脹。

3.公債結(jié)構(gòu)內(nèi)債化的主要原因

首先,北洋政府濫借外債而無力償還,致使中國政府的對外債信惡化。南京國民政府在1927~1934年繼承、整理和認可的北洋政府所遺留的外債累計達到10.9億銀元,外債負擔(dān)已經(jīng)較重,繼續(xù)舉借外債困難。

其次,1935年以前中國實行銀本位制,世界其他國家大多實行金本位制。1874~1935年國際市場上白銀對黃金的比價從16.16:1下跌至54.90:1,這使得中國貨幣對外匯率趨于下降,借用外債的成本因此提高,外債負擔(dān)加重。此外,舉借外債過多會使借款條件惡化,導(dǎo)致中國喪失更多的主權(quán),南京國民政府對此前的教訓(xùn)引以為鑒。

再次,抗戰(zhàn)前十年中國銀行業(yè)再次出現(xiàn)發(fā)展高潮,南京國民政府改變最初不給折扣、以武力強行攤派公債的做法,轉(zhuǎn)而沿襲北洋政府的做法,給予承購公債的金融機構(gòu)十分優(yōu)惠的條件來推銷公債。這使得買賣公債的利潤比任何銀行放款都要優(yōu)厚,銀行等金融機構(gòu)買賣公債的積極性很高,內(nèi)國公債市場化發(fā)行的條件較為有利。

最后,南京國民政府沿襲北洋政府的公債管理體制,保留了財政部公債司這個機構(gòu),由其負責(zé)內(nèi)國公債的發(fā)行及還本付息事宜。另外,國民政府通過立法來保障內(nèi)國公債的發(fā)行,每次公債發(fā)行都有專門的單行條例頒布,規(guī)定該次公債發(fā)行的總額、價格、還本付息方法、利率等事宜。而且由于這些內(nèi)國公債券大部分都附有自由轉(zhuǎn)讓和抵押的條款,具有流動性,銀行可以之在證券市場上進行套利交易,從中賺取投機差價或轉(zhuǎn)移風(fēng)險,所以公債成為眾多投機者追捧的交易籌碼。

這個時期公債結(jié)構(gòu)的內(nèi)債化,促進了銀行債券投資業(yè)務(wù)的發(fā)展,部分銀行投資公債獲利豐厚,從而刺激了人們投資銀行業(yè)的意愿并有利于銀行增資擴股。民族新式銀行作為公債的主要投資者,對財政的貢獻較大,因而得到南京國民政府的重視和政策扶持,發(fā)展勢頭良好。

二、公債結(jié)構(gòu)的第二個變化:地方公債的發(fā)行開始受到限制

近代中國的地方公債產(chǎn)生于中央集權(quán)日漸式微的晚清時期,泛濫于政治分裂的北洋政府時期,而在南京國民政府統(tǒng)治前期,地方公債的發(fā)行開始受到限制。

1.南京國民政府成立后開始限制地方政府發(fā)行公債

北洋政府時期,各省發(fā)行的地方公債主要用于非生產(chǎn)性的軍政開支,不僅未能在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮良好的融資作用,而且還成為某些地方割據(jù)勢力反抗南京國民政府的財政支柱;另外,地方債的發(fā)行還干擾了國債的推銷,影響了中央政府的財政收入,不利于政府加強中央集權(quán)統(tǒng)治。

針對以上問題,南京國民政府在1928年7月公布了《財政部關(guān)于發(fā)行公債及訂借款項限制案》,明確了中央及地方政府發(fā)行公債的權(quán)限,對各省發(fā)行地方公債作了若干限制性的規(guī)定:省市政府的債務(wù)由省市財政廳辦理,其他各廳局不得自行舉辦;舉債用途專限于建設(shè)有利的事業(yè),不得用于消耗性的途徑;省市公債發(fā)行必須經(jīng)過財政部的核明,如不經(jīng)過財政部核明,財政部可以通告取消之;各省收入解款及撥付基金和還本付息款數(shù)應(yīng)當按月報告財政部核查。顯然,《限制案》的主旨是將地方公債的發(fā)行權(quán)上收到財政部以恢復(fù)財務(wù)行政的中央集權(quán)。1927~1935年間,各省政府共發(fā)行了4.1億元的省公債,[2](P31)該發(fā)行規(guī)模只占同時期國債發(fā)行總額25億元的16.4%。可以說《限制案》的頒行在一定程度上遏制了地方公債的濫發(fā),有利于政府債信的恢復(fù)。

2.抗戰(zhàn)期間國民政府取締了各省發(fā)行公債的權(quán)利

抗戰(zhàn)爆發(fā)后,國民政府將省級政府預(yù)算納入了國家預(yù)算,要求終止各省發(fā)行地方公債的權(quán)利。依據(jù)國民黨五屆八中全會以及1941年第三次全國財政會議通過的決議,國民政府將全國財政分為國家財政和自治財政,取消了省級財政,將所有的省市公債,收歸財政部統(tǒng)一整理。從1941年起,在財政部設(shè)置整理省公債委員會,辦理各省公債的接收與整理事宜。規(guī)定從1942年1月起,各省不得再發(fā)行地方公債,所有已經(jīng)發(fā)行而沒有售出的余存?zhèn)?一律交國庫保管,其用于抵押的債票也一起移繳,各省公債的本息基金均改由國庫撥發(fā),此前地方政府發(fā)行的省公債均由中央政府負責(zé)在戰(zhàn)時和戰(zhàn)后陸續(xù)整理和統(tǒng)一償還。至此,近代中國的地方公債制度隨著南京國民政府集權(quán)統(tǒng)治的加強而在抗戰(zhàn)期間結(jié)束了。[3](P65)

國民政府限制直至取締地方債制度,將公債發(fā)行權(quán)集中于中央,這不僅有助于中央政府集中全國財力并遏制地方割據(jù)勢力,而且也有利于維護政府在國內(nèi)的債信,穩(wěn)定金融和經(jīng)濟。

三、公債結(jié)構(gòu)的第三個變化:新民主主義革命公債產(chǎn)生

1931年中華蘇維埃共和國成立后,其他新民主主義革命根據(jù)地陸續(xù)成為該共和國的行省。在中華蘇維埃共和國成立前后,新民主主義革命根據(jù)地政府在財政困難的時期也發(fā)行公債來籌集戰(zhàn)爭軍費和經(jīng)濟建設(shè)的資金,這是中國共產(chǎn)黨利用公債制度的開始。

1.湘鄂西工農(nóng)民主政府發(fā)行了中共政權(quán)最早的公債

1931年洪湖地區(qū)發(fā)生特大洪水,堤垸沖毀無數(shù)。為了籌集資金重建災(zāi)區(qū),湘鄂西工農(nóng)民主政府向國統(tǒng)區(qū)的商人富農(nóng)發(fā)售30多萬元的水利借券,所募集的款項分配給縣、鄉(xiāng),作為整修堤壩的經(jīng)費。該水利借券可以轉(zhuǎn)讓出售,但不能充做現(xiàn)金來購貨。

2.中華蘇維埃共和國發(fā)行三次國債

為了籌集反“圍剿”的軍費和中央革命根據(jù)地的建設(shè)經(jīng)費,中華蘇維埃共和國臨時中央政府從1932年7月到1933年7月發(fā)行了兩次革命戰(zhàn)爭公債和一次經(jīng)濟建設(shè)公債,發(fā)行額達到488萬元。

3.中華蘇維埃共和國所轄省縣政府也發(fā)行地方政府公債

除了中華蘇維埃共和國臨時中央政府發(fā)行公債以外,1933年1月至1937年8月湘贛省人民政府、湘鄂贛省人民政府、閩浙贛省人民政府、瀏陽縣工農(nóng)民主政府、平江縣工農(nóng)民主政府、閩西南軍政委等地方人民政權(quán)為了籌集革命戰(zhàn)爭和經(jīng)濟建設(shè)的經(jīng)費也發(fā)行過10次地方公債,發(fā)行總額在85萬元左右。

新民主主義革命公債的發(fā)行,促進了抗戰(zhàn)前十年公債結(jié)構(gòu)的多元化,對于革命政權(quán)和人民軍隊的建設(shè)也起到了財政支持的作用。中華蘇維埃共和國發(fā)行的公債規(guī)模不大,而且政府較為注重維護債信:一是建立償債基金。如規(guī)定以糧食調(diào)劑局、對外貿(mào)易局和其他國營企業(yè)所得利潤作為1933年經(jīng)濟建設(shè)公債本息的償付基金;二是保證公債資金的經(jīng)濟用途,如規(guī)定1933年經(jīng)濟建設(shè)公債所募集的資金要有2/3用于經(jīng)濟建設(shè),1/3作為軍費。

四、總結(jié)

抗戰(zhàn)前十年,中國公債結(jié)構(gòu)的變遷有利于民族銀行業(yè)的發(fā)展及減少國家利權(quán)的外溢,也有助于加強中央集權(quán)和維護政府的信用及金融穩(wěn)定。但此時的公債發(fā)行大多與戰(zhàn)爭有關(guān),發(fā)行公債募集的款項主要用于維持軍政開支,能夠用于經(jīng)濟建設(shè)的經(jīng)費較少,這使得公債未能成為政府積聚貨幣資本、干預(yù)和支持經(jīng)濟發(fā)展的強有力的金融工具,以國債為主的財政化的證券市場未能通過政府投資的乘數(shù)作用來推動戰(zhàn)前中國經(jīng)濟的快速發(fā)展,進而也降低了公債本息按期償付的可靠性,不利于維護公債的信用。

顯然,公債作為政府信用只有在和平穩(wěn)定的國內(nèi)外環(huán)境下,在政府積極運用行政力量來推動國家經(jīng)濟建設(shè)的前提下,其對經(jīng)濟發(fā)展的金融支持作用才會通過政府支出及其乘數(shù)效應(yīng)有效地發(fā)揮出來。

參考文獻:

[1]黃天華.中國財政史綱[M].上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社,1999.

[2]鄭振龍.中國證券發(fā)展簡史[M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2000.

[3]陸仰淵,方慶秋.民國社會經(jīng)濟史[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,1991.

(責(zé)任編輯/王麗君)