職業健康監管工作全面啟動

韓　穎

隨著經濟的快速發展以及工業化、城鎮化和經濟全球化的不斷推進，職業危害問題矛盾日益凸顯，職業安全健康形勢嚴峻。面對這樣的情況，國家安全監管總局于2009年3月26日召開全國職業安全健康監督管理工作現場會，探討職業安全健康監督管理工作。

總體形勢嚴峻

職業病患者總量大。據衛生部門統計，新中國成立至2007年底，全國累計報告職業病69萬858例，其中累計報告塵肺病62萬7405例(已死亡14萬7070例)，累計報告職業中毒4萬650例。由于目前我國職業衛生服務覆蓋面有限，專家估計，我國實際職業病患病人數要遠高于目前報告的數量。據中國職業安全健康協會張寶明理事長在五屆一次常務理事會上介紹，我國從事有毒有害生產的企業數量約1600萬家，接觸職業危害的人數約2億人左右。僅實際接觸粉塵、毒物、噪聲等職業危害的職工就達2500萬人以上，每年的塵肺病患者約1萬人。職業病危害接觸人數、患病人數和新發病人數均居世界前列。

職業病危害分布廣。我國每年“顯性”職業病報告病例已達1.5萬人左右，一些“隱性”和潛在損害勞動者職業健康的現象更是大量存在。尤其是農民工在一些中小企業里就業，工作環境差，甚至沒有任何防護措施，加上流動性大，職業病危害沒有得到有效控制。比如近期媒體披露，云南昭通市水富縣赴安徽鳳陽縣部分砂石廠打工的農民回鄉后，30多人集體患塵肺病，已死亡12例。2005年，廣西職業病防治研究所針對本省馬山縣赴海南金礦打工農民的普查結果令人震驚：在對348人進行檢查和診斷后，診斷出矽肺病152例，檢出率高達42.22％，合并肺結核率也高達25.66％。

經濟損失大。據國際勞工組織統計，全球每年因職業病、工傷事故造成的經濟損失約占GDP的4%。根據我國職業安全健康現狀，我國因職業病、工傷事故造成的經濟損失可能更為嚴重，據有關部門初步估算，我國每年因職業病、工傷事故造成的直接經濟損失按GDP的1%計算，就達3000億元，而因職業病造成的勞動力資源損失更是難以用金錢來估算。

影響嚴重。由于職業危害具有群體性，致死、致殘率高，以及難以治愈等特點，造成了家庭傷害和單位、地區的不穩定，甚至引發社會矛盾，成為社會不安定因素。

另外，隨著工業化進程的加快，職業危害也呈現出一些新的特點。一是發病時間短。一些職業危害因素引發的職業病潛伏時間短、發病快，短期快速致人傷殘和死亡，如2004年2月，一名17歲的姑娘在江蘇昆山的一家臺資企業打工，2月7日上崗，3月22日發病赴醫院就診，4月8日因三氯乙烯中毒導致肝功能衰竭死亡，此事件在全國造成很壞的影響。二是職業危害有轉移趨勢。職業病危害不僅存在由境外向境內轉移，而且在境內也存在從城市和工業區向農村轉移，從經濟發達地區向欠發達地區轉移，從大中型企業向中小型企業轉移的情況。三是農民工群體受害最重。我國有近2億農民工，其中相當一部分從事有毒有害作業，由于勞動關系不固定，流動性大，受職業危害的情況十分復雜。四是新型職業病日趨出現。目前我國IT、生物醫藥等新型行業由于使用特殊原料，引發了一些新型職業病。去年8月有關媒體曾報道工人將金屬粉涂在液晶顯示屏模板上造成國內首例銦中毒職業病事件。

造成的原因

造成我國職業安全健康形勢嚴峻的原因是多方面的，既有我國仍處于社會主義初級階段的基本國情，也有思想認識不到位、體制機制不順、法規標準不健全、企業主體責任不落實、技術支撐體系薄弱等方面的問題。

有些地方、部門和單位對職業安全健康工作的重要性認識不足，重發展輕健康、重效益輕投入、重治療輕預防、重紅傷輕白傷。

職業安全健康監管體制機制不盡完善。作業場所職業衛生監督檢查職能從2005年劃轉到安全監管部門以來，到目前為止全國僅有2/3的省(區、市)安監部門承接了職能，成立專門機構、安排專人負責的更是屈指可數。同時，監管執法人員嚴重不足，檢測檢驗和執法監管手段落后，裝備差、信息渠道不暢通等也制約了監管工作的開展，全國自上而下的作業場所職業安全健康監管體制機制尚未健全完善。

職業安全健康法規標準體系不健全。從當前情況看，《安全生產法》中沒有對職業健康工作作出規定，《職業病防治法》《使用有毒物品勞動保護條例》的執法主體是衛生部門，安全監管系統開展職業健康執法從法律體系上還需進一步理順。部分現行職業衛生標準或陳舊過時、或不切實際，實踐中難以操作，一些急需的職業安全健康標準還沒有制定出來。

企業職業安全健康主體責任不落實。一些企業特別是中小企業對職工安全健康工作不重視，甚至還有個別企業無視政府監管、無視員工健康，片面追求經濟利益。據了解，在全國開展職業危害申報活動中，相當一部分企業瞞報、謊報、不申報職業危害信息，躲避政府部門的監管。

職業安全健康技術支撐力量薄弱。近些年，由于多種原因，全國各級各類職業危害防治科學研究機構不斷萎縮，設備老化，人才流失，職業危害防治的技術和能力嚴重滯后于經濟發展的速度，無法滿足企業職業危害因素檢測檢驗等日常需求。

思路及各地經驗

針對這些問題，國家安監總局副局長楊元元在本次會上提出了今后一個時期職業安全健康監管工作的總體思路，即：堅持以科學發展觀為統領，堅持安全發展，堅持以人為本，立足實際，遠近結合、突出重點、分類監管，全面加強職業安全健康監督管理工作，通過打造“兩支隊伍”、建立“三項制度”、構筑“四大體系”，減少職業危害，改善作業環境，遏制重特大職業危害事故，保障勞動者健康。

1.打造“兩支隊伍”

近日，國家安監總局制定下發了《總局內設機構主要職責處室設置和人員編制規定的通知》，對職業安全健康監管職能作了進一步細化和明確。要求各地區盡快成立專門的職業安全健康監管機構，逐步建立和完善省級及以下各級職業安全健康監管體制，自上而下建立起業務精通、作風過硬的監管執法隊伍和職業安全健康管理隊伍。如北京市安全監管局就于2006年10月成立了職業安全處，編制7人，積極推動區(縣)機構建設。截至2007年底，北京市各區縣全部完成職能劃轉，增加行政和事業編制54名。遼寧省積極推動全省職業安全健康監管職能劃轉工作，大連、葫蘆島兩市實現了機構、人員、職責建制的劃轉；撫順、本溪、錦州、遼陽4個市，設置了專門機構，配備了專職人員；遼寧省安監局黨組已經研究決定，組建職業安全健康監督管理處。吉林、河北兩省安監局成立專門機構，配備專人管理。安徽、四川、貴州等多個省(市)也配備了專職人員負責職業安全健康監管工作。創新監管模式，加強機構建設，使各省市建立了完善的職業安全健康監管體制。

2.建立“三項制度”

一是嚴格實施職業危害申報制度。國家安全監管總局將制定實施《作業場所職業病危害申報管理辦法》，進一步明確職業危害的申報范圍、內容、程序等，在全國開展職業危害申報登記和普查，建立職業危害基礎數據庫，掌握現狀、摸清底數，確定工作重點，實行分級監管。在這項工作上，北京市投入資金1280萬，利用1年時間，在全市礦山、化工、建筑、皮革、印刷、制藥等12個行業開展職業病危害普查，確認存在或產生職業病危害的生產經營單位有1萬1652家，職業病危害作業場所2萬4728個，接觸職業病危害的一線作業人員有34萬918人(女職工7萬6009人)，占一線作業人員的42.9%，其中存在和產生高毒物品的單位共3976家，占普查單位總數的34.1％ 。貴州省截至2008年12月，完成了職業危害較為嚴重的行業生產經營單位職業病危害申報工作，共申報了8453家企業，涉及在崗職工48萬7940人，其中接觸職業危害38萬1123人。

二是建立并實施作業場所職業危害監督檢查制度。規范檢查內容、程序等，突出重點，通過開展專項監察，重點監察、定期監察，強化對職業危害嚴重的重點行業(領域)和企業的監管，加大職業安全健康監管執法力度，有效遏制職業危害事故，嚴肅查處職業危害違法行為。如河北省安監局2年多來，組織執法隊對冶金、化工、建材、家具制造、機械加工等行業進行了職業安全健康執法檢查，共檢查企業40多家，發現職業危害違法行為300多條，實施行政處罰400多萬元。遼寧省沈陽市從2006年起，在全市范圍內開展了以“消除千家企業職業危害，保護萬名職工身體健康，實現勞動者‘體面的勞動，安全的工作”為主題的職業危害專項整治。3年時間里，對1253家制鞋、家具、陶瓷、鑄造企業累計監督檢查5273次，下達責令整改指令書1634份，經濟處罰163家企業、罰款65萬元，關閉和取締企業157家。江蘇省安監局連續幾年將“作業場所高毒物品職業危害”列入安全生產8個專項整治工作之中，以整治職業危害中突出問題為重點，依法規范使用高毒物品作業場所管理秩序，積極探索和建立使用高毒物品作業場所的長效管理機制。蘇州市從2006年起，在IT、化工、電池、皮革等行業和使用三氯乙烯、正己烷、二甲基甲酰胺等有毒物品的企業中，選擇1000家進行專項治理。通過3年的整治，全市共有15余萬人次接毒職工接受了職業健康體檢，體檢率為92.82%，體檢合格率為95.44%；全市3000家企業建立了職業危害檢測點3.48萬個，檢測合格點為3.15萬個，合格率90.5%，促進了全市職業危害預控水平的提升。山東、吉林、河南等省安監局在督促引導企業進行隱患排查治理中，也把職業危害作為重要內容進行排查治理，收到了明顯效果。

三是實行職業衛生安全許可證管理制度。將頒布實施《職業衛生安全許可證管理辦法》，規范許可證申領、發放程序，建立職業安全健康審計制度，對申領職業衛生安全許可證的企業開展職業安全健康審計，嚴格審批條件，嚴把市場準入關。

3.構筑“四大體系”

一是建立并完善職業安全健康法規標準體系。將建立、健全、完善職業安全健康的一系列規章，對相關職業衛生標準進行認真梳理，廢舊立新，為安監部門開展職業安全健康監管執法工作提供法規標準支持。各省(區、市)根據自身的實際情況，建立地方規章制度，積極推動地方職業安全健康法規標準的建立和完善，為職業安全健康監管執法提供有力依據。

二是建立職業安全健康技術服務與支撐體系。職業安全健康監管是一項技術性、專業性很強的工作，必須有強有力的技術服務體系支撐。各地應對轄區內職業安全健康技術服務機構現狀進行調研和需求分析，制定相關政策，整合已有資源、開發新資源，實施職業安全健康技術服務機構備案制，并加強規劃、監督與管理。各地要了解目前由中央和地方投資建設的專業中心項目建設進展情況(國家級4個專業中心、31個實驗室，省級32個專業中心、94個實驗室，總投資4.38億元)，對加強本地區職業危害檢測中心和實驗室建設要有所側重，配備先進齊全的職業危害檢測檢驗儀器、設備、裝備和個體防護裝備等，為職業安全健康監管執法提供技術支撐。

在具體落實上，如北京市投入經費435萬元，著力推進市安監局工傷及職業危害預防中心職業衛生檢測鑒定能力建設，目前已建成12個實驗室，配備有50余臺檢測儀器設備。河北省成立了安全科學技術中心職業危害檢測與鑒定實驗室，配備26名高中級專業技術人員，購置價值126萬元的職業危害檢測儀器設備，可檢測空氣中毒物、粉塵、噪聲及其他物理因素4大類74項。

三是建立宣傳教育培訓體系。國家安全監管總局已著手開展職業安全健康培訓大綱、教材和科普知識讀本的編制工作，制定了培訓計劃。各地也要結合實際，制定培訓規劃、計劃等，重點開展對安監執法人員、生產經營單位負責人及其相關管理人員的職業安全健康知識培訓；要結合“安全生產月”“安全生產萬里行”和“《職業病防治法》宣傳周”等活動，充分利用廣播、電視、報紙、雜志和網絡等新聞媒介，認真開展內容豐富、形式多樣的宣傳活動，通過發放宣傳資料、舉辦展覽和論壇、組織知識競賽和演講會、開展典型案例分析等，擴大社會宣傳廣度和深度，普及職業安全健康知識，增強生產經營單位的職業危害防治觀念，提高勞動者的自我保護意識。如安徽省對全省17個市安全監管局分管負責人和省屬企業進行了業務知識培訓。河北省對全省安監部門負責職業衛生工作的100多名監管監察人員進行了為期3天的培訓，同時將職業衛生培訓內容納入企業主要負責人和管理人員以及從業人員的培訓課程中，還在《河北工人日報·安全生產周刊》上開設了職業衛生宣傳專欄。遼寧省朝陽市編印了40萬字的《職業衛生監督與管理》培訓教材，2006年11月至2007年7月底，開展了全市用人單位、職業衛生管理人員培訓，共舉辦15期，2000余人參加了培訓，培訓率達80%以上。

四是建立信息與裝備保障體系。要繼續開發完善職業危害信息報告系統，建立職業安全健康監管信息平臺；加強職業安全健康檢測檢驗裝備和執法裝備建設，建立檢測中心、實驗室；加強職業安全健康防護用品監督管理工作，大力推廣有利于保護勞動者健康的職業安全健康新技術、新工藝、新材料和新產品。

4.落實企業主體責任

企業是職業安全健康管理的主體，必須認真貫徹執行國家有關職業安全健康的法律法規、標準規程，逐級建立責任制，建立健全職業安全健康管理機構，完善職業安全健康的各項規章制度；加強和改進日常管理，加大投入，配備必要的裝備、設施和個人防護用品；依法如實申報職業危害項目，嚴格遵守職業安全健康“三同時”規定和職業衛生安全許可制度。中央企業是各行業(領域)企業的排頭兵，要在職業安全健康管理工作上發揮示范帶頭作用，作出表率。如中國石油、中國海洋石油、中國中化集團、國家核電技術公司等中央企業通過建立HSE(安全健康環保)體系，對職業安全健康實施標準化的管理；中國石化、中國化工、武鋼、寶鋼等中央企業，不斷致力于職業健康管理與技術體系的建設，制定了《職業衛生管理規定》《高毒物品防護管理規定》等規范制度；中國石化及其所屬的職業病防治院加大科研攻關力度，取得了一大批職業安全健康科研成果。

5.加強協作配合

職業安全健康工作涉及衛生、人力資源和社會保障等部門，同時也離不開發展改革、財政、工會、共青團、婦聯以及行業協會等單位的支持與配合，加強與這些部門和單位的密切聯系，加強協作配合，建立信息共享和重大問題定期溝通磋商機制，開展聯合執法，形成工作合力。如河北省人民政府頒布了《河北省作業場所職業衛生監督管理辦法》(省長令12號)，已于2009年2月1日起實施，該《辦法》不僅強化了政府的相關職責，而且細化了相關制度，明確了安監部門受理職業危害項目申報的權限，以及對從事使用有毒物品作業的生產經營單位申領職業衛生安全許可證的審批權限，并規定了許可證的有效期限，建立了職業危害因素評價檢測結果、職業危害事故報告等制度。北京市制定了《北京市作業場所職業病危害申報管理辦法》《北京市作業場所職業衛生監督檢查辦法及實施細則》，編制了《企業職業衛生管理指導手冊》，并下發到全市存在職業病危害的企業。大連市人民政府辦公廳印發了《大連市職業安全健康五年規劃綱要》，市安監局、衛生局、勞動保障局和工會四部門先后制定、下發了《大連市作業場所職業危害專項整治方案》《關于進一步加強作業場所職業衛生工作的指導意見》等。通過建章立制和強化部門間協同配合，加強了職業健康安全法規制度的建設。

編輯韓 穎