國際海洋自然保護區法律制度及其對我國的啟示

王敏敏

摘要海洋自然保護區是保護海洋環境與生物資源的一個重要途徑。但是目前我國海洋自然保護區在立法與管理等方面存在很多不足。本文通過對國際上的海洋自然保護區制度進行比較研究,有針對性的提出了完善我國海洋自然保護區法律制度的相應措施。

關鍵詞海洋自然保護區 法律體制性 管理模式

中圖分類號:D99 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-037-02

一、國際海洋自然保護區的形成與發展

(一)海洋自然保護區的基本內涵

海洋自然保護區是維護海洋環境與資源的重要手段之一,國際自然保護聯盟對海洋保護區做出了比較寬泛的定義,即“任何通過法律程序或其他有效方式建立的,對其中部分或全部環境進行封閉保護的潮間帶或潮下帶陸架區域,包括其上覆水域及相關的動植物群落、歷史及文化屬性。”海洋自然保護區是針對海域進行管理與保護的,由于海洋與陸地在很多因素上具有差異,因此海洋自然保護區具有一定的獨特之處。

我國《海洋保護區管理辦法》其對海洋自然保護區的定義采取拆分方式,雖然規定了具體劃定載體,但是缺少具體管理對象,其內涵并不是十分確定。因此筆者認為,從理論角度講,海洋自然保護區是指為保護珍稀、瀕危海洋生物物種、經濟生物物種及其棲息地以及有重大科學、文化和景觀價值的海洋自然景觀和自然生態系統而劃出一定的海洋區域,諸如海岸、河口、濕地或海域等,從而維護該區域的海洋環境與海洋生物資源。包括海洋和海岸自然生態系統自然保護區、海洋生物物種自然保護區、海洋自然遺跡和非生物資源自然保護區、海洋特別保護區。

(二)國際海洋自然保護區的形成

第二次世界大戰以后,國際社會召開了一系列的保護世界自然資源的會議,一再強調保護自然資源尤其是海洋資源的重要性。因此在1962年美國華盛頓舉行了第一屆國家公園大會,通過了設立海洋公園和保護區的決定,明確提出自然保護區的海洋類型,這極大的推動了國際海洋自然保護區的建設和發展。而第三屆國家公園大會不僅突出了“海洋和海岸保護區”的建設,而且要求各國政府從財力物力上支持保護區的建設,呼吁國際自然與自然資源保護同盟制定海洋生物地理計劃,對海洋保護區實行分類系統管理。

地中海沿岸國家在1987年通過決議擴大海洋保護區數量,對海洋生物進行分類管理與保護,為海洋自然保護區開創了新的前景。盡管各個國家的海洋自然保護區定義與劃分具有很大的差別,但是經過國際組織及相關國家的不斷努力,海洋自然保護區的建設取得很大成績,迄今為止,世界上各種類型的海洋自然保護區已有上千個。

二、國際海洋自然保護區法律制度的內容

(一)國際組織規定的海洋自然保護區制度

《聯合國海洋法公約》、《國際拉姆薩濕地公約》、《世界文化和自然遺產保護公約》、《國際生物多樣性公約》相繼為海洋保護區的建設與管理提供了國際法律框架。尤其是《濕地公約》確定海洋與海岸濕地為重要的保護區域。其第二條規定,每個締約國應當指定其領土內適當濕地,在濕地區域應該建立自然保護區,這些濕地區域就包括海岸地區以及部分海洋水體。而2003年第五屆國家公園大會呼吁到2012年建立全球范圍內的海洋保護區網絡體系,并將各類海洋生境至少20%--30%的區域納入嚴格保護的海洋保護區中。通過這個網絡,滿足海洋環境與海洋生物多樣性保護的需要。

雖然國際法上規定的海洋自然保護區無法像國內法產生完全的法律效力,但是通過規定可以針對相關國家尤其是締約國,為其海洋自然保護區的建設與管理提供框架模式與規范體例,為自然保護區的長遠發展提供國際上的法律支持,加強各個國家建立海洋自然保護區的國際責任與義務,從而提升全球海洋環境保護的力度,而不是整體環境中“點與線”的簡單發展。

(二)相關國家的海洋自然保護區制度實踐

1.美國海洋自然保護區

美國是世界上最早建立國家自然保護區的國家。雖然其海洋自然保護區的發展落后于陸地自然保護區,但是由于對海洋環境問題的重視,其海洋自然保護區的建設相對較為完善。美國針對海洋自然保護區的一些單項法規出臺較早,尤其是《海洋自然保護區法》、《漁業保全和管理法》、《國家公園服務組織法》以及2000年的海洋保護區總統令等相關法律規定,形成了分散型的立法模式,通過不同的角度對海洋自然保護區進行管制。

對于海洋自然保護區的管理,美國實行部門分工負責模式。即由商務部負責總體的海洋保護區工作,但是需要與聯邦以及各州的相關部門協商,擬定選址于建設方案。經過批準的海洋自然保護區建設,由國家海洋和大氣局下設的海洋和河口管理處負責實施,而各個保護區內部也都設有管理部門,定期向海洋和河口管理處報告其管理規劃、管理措施等相關工作。美國總體規劃仍然由統一的管理部門進行協調,這樣可以避免各部分各自為政,責任不明確以及管理相沖突的弱點。

2.澳大利亞海洋自然保護區

對于海洋保護區的建設與管理,澳大利亞不僅有專門針對大堡礁海洋公園的《大堡礁海洋公園法》,而且還有《國家公園和野生生物保護法》和《歷史沉船保護法》。與此同時,澳大利亞不斷健全其法律體系,制定了《環境保護與生物多樣性保全法》與《環境保護與生物多樣性保全規制》,這兩部法律也成為海洋保護區的主要建立依據,對其管理的程序以及管理機構的責任和權限進行了明確規定,并對不同分類的海洋保護區進行了相應的限制措施,實行因地制宜管理。

澳大利亞由環境保護部門進行主管,由環境保護部門對于海洋保護區進行統一的規劃和協調,聯邦政府主要負責管理聯邦保護區,其他類型的保護區大多是由各州自行管理的。具體到海洋公園和海洋保護區則是由澳大利亞公園局委托給同為環境部下屬的海洋和和水務局進行管理。每個保護區可以設立相應的管理局進行管理。

三、國外海洋自然保護區制度與我國的海洋自然保護區制度的比較

(一)定義與類型分布差異

美國最初對于海洋自然保護區的認定十分寬泛與模糊,這種寬泛定義方式將所有的海洋自然保護區類型納入法律體系中,但也為具體劃定保護區帶來難度。于是在2001年的美國國家研究委員會報告中,認定方式實現了轉變,在細節上有所突破,對于海洋自然保護區的認定方式更加規范化和合理化。相比較而言,我國對海洋自然保護區定義在現有法律框架下過于狹窄,將其圈定在嚴格的純生態保護方面,而缺少管理與開發的結合。

(二)在立法體制上的差異

海洋自然保護區的建設和發展需要法律支持和依據,為其提供更加合理的區劃。因此國際組織與相關國家十分重視法律制度建設,為海洋自然保護區提供健全的法律保護框架。發達國家紛紛加強海洋方面的法律建設,在海洋自然保護區法律體制上逐漸形成完整的法律體系。不僅有單項的海洋保護區法,而且修訂其他相關法律,使各個法律之間相得益彰。與其他國家相比,我國海洋自然保護區方面的法律建設仍然存在差距,呈現起步晚、規定不完整、效力位階低以及體系不健全的特征。至今我國也沒有出臺一部完整法律形式的海洋保護區法,專項法律的缺少,無法形成健全的海洋保護區法律體系。

(三)在管理模式上的差異

現今世界許多國家都對自然保護區實行統一管理,或由專門部門或由環境保護部門負責,因此實行統一管理是一種必然。作為自然保護區的一種類型,這也是海洋自然保護區的發展趨勢。這種管理模式可以在總體上對于海洋自然保護區進行協調和規劃,保證其建設的實施,促進發展,達到其保護目的。

但是縱觀我國當前對于自然保護區的管理體制,與世界上存在較多差異,并且有很多不完善之處。我國的管理機構很不明確,管理體系也不完整。目前我國的海洋保護區由多個部門進行管理,而各個部門之間由于沒有隸屬關系,分別有自己的管理措施與體制,無法進行良好的協調和溝通,各自為政,不能很好的對海洋保護區管理進行負責,形成“建設上存在重復,權利上爭奪,責任上推卸”的局面。

四、我國海洋自然保護區法律制度的完善

(一)明確規劃使其均勻發展

我國當前建設海洋自然保護區的首要目標便是進行合理的宏觀規劃。在建設選址方面,要根據我國海洋生境的特點,針對保護海洋環境的需要,進行實地調查與研究,對有代表性和典型性的地區進行保護區建設。在保護對象選擇方面,要改變以往僅僅停留于海洋、海岸生態系統和海洋野生動物保護的局面,有選擇的針對海洋生物多樣性和野生植物建立適當的海洋保護區,使其在地理分布上實現均勻。

規劃要分階段進行,加強其法律約束力。在不同的發展階段采取相關的規劃措施,對于建設和發展要有所區分,不能一概而論。建設時合理規劃可以適宜配置建設資源和人力,對于管理機關也可以合理分配責任和權力,在保護區編制方面沒有缺失。而發展時的合理規劃可以避免和及時解決海洋自然保護區出現的各種問題,可以實現宏觀與微觀的密切結合,使保護區的管理機關既可以正當行使職權,又可以防止在具體操作中與相關自然權利人產生的沖突,加強公眾對于海洋自然保護區的了解與參與。而規劃擁有的法律約束力,可以提升規劃的實施效果與層次,做到國家與地方兩者的合理落實與配合,不同級別的海洋自然保護區可以協調均勻發展,在保護級別上實現均勻。

(二)建立完善的海洋保護區法律體制

由于缺乏健全的海洋自然保護區法律體系,導致我國的保護區發展缺少法律規范,國家的保護區政策落實不完善,對于破壞保護區的行為也無法給予足夠的規制,遠遠不能適應海洋保護區發展的現實需要。必須建立完善的海洋保護區法律體系,借鑒相關國家的立法經驗。在加強立法時首先要確定海洋保護區的立法原則,堅持生態利益與生態規律優先,同時要注重各方利益的均衡發展。在最大程度上實現建立海洋自然保護區保護海洋生態與環境的目的,使各方能夠積極的參與保護區的建設和發展從而加強保護的力度。

要改善當前我國海洋保護區法律效力位階過低的局面,必須盡快頒布海洋保護區的專項法律,填補這一區域的法律空白。并且出臺相關的配套法律條例,形成完整的海洋保護區法律框架。通過法律形式,對海洋自然保護區的定義與類型進行適當的調整,可以從法律角度對其設置提供新的規范。此外,在立法上要實現可操作性強的特性,摒棄過于原則化的立法模式,根據海洋保護區的發展特點制定切實可行的法律法規,提高其執法力度與強度,對于破壞自然保護區的行為規定嚴格的法律責任。

(三)積極進行管理模式改革

進行保護區管理模式的改革,是縮小我國與世界其他國家管理差距的重要手段之一。完善管理體制,實現統一管理與分級管理相結合的管理模式。在中央一級,成立專門的海洋保護區管理機構,對全國的海洋保護區進行統一的協調與管理,制定海洋保護區的發展規劃。在統一管理機構的協調下,由其支配下的其他相關部門進行具體的執行與操作,各部門各司其職,責任明確。這種模式也可以提高保護區資金的利用率,防止重復建設,資源的浪費。

由于與陸上自然保護區不同,海洋生境的流動性與生物資源的差異性需要因地制宜,對海洋自然保護區實行分級管理。保護區管理是一項耗資巨大的工程,中央一級很難實現全部細致的管理,需要地方一級的密切配合,調動中央與地方積極性,形成全國的海洋保護區網絡建設。而這種分級管理也能根據海洋生境需要保護的緊迫程度大小,建立不同級別的海洋保護區,實行有針對性的保護,解決當前普遍存在的保護區資金投入不足的難題,減少國家與地方政府在這一方面的財政壓力。

(四)參與國際合作

當前海洋保護區不僅僅是一個區域問題,而是全球亟需解決的問題。國際合作發展已經成為世界海洋保護區的發展趨勢之一,因為海洋資源的保護往往是跨越邊界的,而且海洋自然保護區的建設需要科研技術的支持。這種合作可以使相關海洋區域互通有無,實現全方位保護。我國作為發展中國家,在立足我國海洋保護區建設的基礎上,需要加強與國際社會尤其是發達國家的合作,這樣不僅可以為我國的海洋自然保護區提供部分資金與科研技術支持,而且有助于提高我國的管理水準。我國要加強與周邊海洋國家的項目合作保護,爭取在我國海域周圍形成完整的海洋保護區研究建設網,以保護海洋生物多樣性與遺傳資源的完整性。

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