我國聘任制下高等學(xué)校與教師法律關(guān)系的模糊及成因

余玉嫻

摘要本文先對中國高等學(xué)校教師任用制度的歷史進(jìn)行簡單回顧。再論述聘任制下高等學(xué)校與教師法律關(guān)系模糊的幾個方面,進(jìn)而得出高等學(xué)校與教師法律關(guān)系模糊的成因。筆者認(rèn)為,要解決聘任制下高等學(xué)校與教師法律關(guān)系模糊性問題,首先要明確高等學(xué)校聘任教師政府授權(quán)的行政行為還是高等學(xué)校的自主行為;以及兩者之間究竟是行政法律關(guān)系還是平等的勞動法律關(guān)系。本文指出,造成二者關(guān)系不清的根本原因在于在聘任制推行的過程中行政主管部門不愿放權(quán)和市場效率規(guī)律之間存在矛盾;高等學(xué)校發(fā)展中不斷擴(kuò)大的辦學(xué)自主權(quán)和政府行政部門對高校辦學(xué)干預(yù)之間的矛盾。

關(guān)鍵詞聘任制 高等學(xué)校 教師 法律關(guān)系

中圖分類號:D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-089-02

我國高等教育人事管理制度的發(fā)展大致可以分為三個比較明顯的階段,即近代中國的高等學(xué)校教師任用制度;建國后至80年代前的行政計(jì)劃下的高等學(xué)校教師任用制度,以及從80年代中期開始施行的現(xiàn)代高等學(xué)校教師聘任制度改革。從80年代中期開始,高等學(xué)校教師聘任制中學(xué)校與教師之間法律關(guān)系表現(xiàn)得十分模糊,這種模糊性引起了一系列的爭議如教師的身份問題,聘任合同是否適用《勞動法》問題,高等學(xué)校教師的拒聘權(quán)問題,教師聘任爭議的可訴性問題等。究其原因,主要是行政主管部門不愿放權(quán)和市場效率效應(yīng)之間的矛盾和高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)問題愈發(fā)突出和政府行政部門對高校辦學(xué)的干預(yù)之間的矛盾。本文先對中國高等學(xué)校教師任用制度的歷史進(jìn)行簡單回顧。再論述聘任制下高等學(xué)校與教師法律關(guān)系模糊的幾個方面,進(jìn)而得出高等學(xué)校與教師法律關(guān)系模糊的成因。

一、高等學(xué)校教師任用制度的歷史沿革與其法律關(guān)系的變遷

綜觀我國高等教育人事管理制度的發(fā)展,可以說是一個復(fù)雜和曲折的過程,就制度更新交替而言,主要有三個比較明顯的階段:

第一階段:近代的高等學(xué)校教師任用制度(聘任制)。公元1862年,我國的高等教育制度開始發(fā)生深刻的變化,我國現(xiàn)代高等教育逐步形成和發(fā)展,高等學(xué)校教師在職稱及評聘制度方面研習(xí)西方關(guān)于教師評估的規(guī)章制度。1912年開始,教育部仿照歐美各國的制度,頒布《大學(xué)令》等法令改革高等教育,對教師的聘任制作出了正式規(guī)定。1917年,北大校長蔡元培提出了以“兼容并包”為精神,訂立教師聘任原則,包括:聘任前提是教師是否具備學(xué)術(shù)水平、學(xué)術(shù)興趣和引導(dǎo)學(xué)生的能力。當(dāng)時對文憑、資歷等還沒有硬性規(guī)定。聘任班子重視教授治校,教授、聘任委員會由行政負(fù)責(zé)人及校醫(yī)組成的。在聘任期限問題上,終身教職體制已見雛形。

第二階段:建國后50年代至80年代前的行政計(jì)劃下的任用制度。1956 年 6 月,高等教育部頒布了《高等學(xué)校任用教職工人的暫行規(guī)定》,明確提出高等學(xué)校教師是國家工作人員,并將高等學(xué)校教師納入了國家行政計(jì)劃。1961 年《中華人民共和國教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》規(guī)定 ,“教育部直屬高等學(xué)校教師的調(diào)動必須經(jīng)過教育部的批準(zhǔn)”。這樣,教育行政機(jī)關(guān)(及高等學(xué)校)與教師之間形成了內(nèi)部行政法律關(guān)系。

第三階段:80年代至今的高等學(xué)校教師任用制度。這一時期開始的教育改革針對由于對高等學(xué)校及其教師長期實(shí)行行政計(jì)劃管理,導(dǎo)致大學(xué)因缺乏辦學(xué)自主權(quán)、研究自由、教學(xué)自由而出現(xiàn)辦學(xué)效率低下,學(xué)術(shù)水平不高的狀況。一方面更大地賦予高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán);另一方面進(jìn)行高等學(xué)校的人事制度改革,教師聘任制逐步出臺。同時,相應(yīng)的政策如1986 年頒布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》賦予高等學(xué)校“聘任、辭退教師和職工”等 6 項(xiàng)自主權(quán)力,以及同年由國務(wù)院先后發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》以及《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》,以及1993年的《教師法》明確提出:“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制”。據(jù)此,聘任制度在全國高等學(xué)校得以推廣。

二十多年來,聘任制的內(nèi)容不斷豐富,聘任制的實(shí)施也在不斷地修正;高等學(xué)校與教師之間的傳統(tǒng)法律關(guān)系正在逐步消解,新型的法律關(guān)系正在形成。就在這新舊交替的時期,學(xué)校與教師之間法律關(guān)系表現(xiàn)得十分模糊,本文從高等學(xué)校與教師法律關(guān)系模糊的幾個方面展開討論,那就是教師身份的不確定性問題,聘用合同是否適用勞動法問題,高等學(xué)校教師拒聘權(quán)問題,聘任爭議的可塑性問題。

二、聘任制下高等學(xué)校與教師法律關(guān)系模糊的幾個方面

(一)教師身份的不確定性問題

教師聘任本應(yīng)當(dāng)本著平等互利、相互協(xié)商的原則進(jìn)行。但在實(shí)際聘任中教師的身份是國家干部,應(yīng)該由行政人事部門聘任和調(diào)配,教師與高等學(xué)校之間就成為行政隸屬關(guān)系,而行政隸屬關(guān)系其典型特點(diǎn)就是行政主體地位的不平等性。地位不平等而要在平等條件下簽訂聘任合同,這幾乎是不可能的。換然之,要實(shí)現(xiàn)教師與高校的平等地位,教師就不能看作干部身份,但是,如果不將教師定位為國家干部,按我們國家現(xiàn)有的法律規(guī)定,那就只能定位于另一編制—工人。高校教師在這種身份下與高校簽訂的聘任合同自然就成為勞動合同,就應(yīng)當(dāng)適用《勞動法》的規(guī)定來處理雙方的合同法律關(guān)系。但目前《教師法》卻沒有對這種關(guān)系明文規(guī)定。《教師法》第三條規(guī)定:“教師是從事教育教學(xué)工作的專業(yè)技術(shù)人員。”,回避了“干部”這一名詞,顯然有其將之區(qū)別開的用意,但缺乏定義使教師身份陷入了不確定性,因而當(dāng)學(xué)校與教師發(fā)生聘任糾紛時往往找不到合適的法律依據(jù)。

(二)聘任合同是否適用《勞動法》問題

建立教師聘任制主要的目的是建立一種平等的合同關(guān)系,既然勞動關(guān)系是建立在簽訂合同的基礎(chǔ)上,就應(yīng)該適用《勞動法》,但另一方面,事業(yè)單位的性質(zhì)不同于企業(yè),其工作人員專業(yè)性較強(qiáng);而且事業(yè)單位的工作有一定的公益性,為保證社會公益目的的實(shí)現(xiàn),教師作為承擔(dān)國家教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員,其工作性質(zhì)涉及到國家利益,從這個角度考慮,教師聘用合同就不適用于《勞動法》;國外公立學(xué)校與教師之間的關(guān)系也沒有用《勞動法》來調(diào)整的先例。由此可見,施行教師聘任制后高校與教師的勞動關(guān)系在法律上也存在空白地帶。

(三)高等學(xué)校教師拒聘權(quán)問題

教師與高校通過勞動合同建立勞動關(guān)系,那就會涉及到勞動合同中受聘方一般享有的拒聘權(quán)問題。但《中華人民共和國教育法》第二十八條第六款規(guī)定,學(xué)校行使“聘任教師及其他職工,實(shí)施獎勵或者處分”的權(quán)利,明確了高等學(xué)校對教師的聘任具有決定權(quán)。高校教師目前不具有拒聘權(quán)的原因是目前教師數(shù)量從總量上還比較缺乏,一些落后、偏遠(yuǎn)地區(qū)的高校為了保證教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性,以內(nèi)部規(guī)定的方式不允許教師流動。這項(xiàng)措施雖然有一定的合理性,但現(xiàn)有聘任制的法律規(guī)定的精神似乎是背道而馳的。因?yàn)閺姆山嵌瓤?不允許教師流動事實(shí)上構(gòu)成了學(xué)校與教師在聘任合同簽訂時地位上的不平等。那么到底應(yīng)不應(yīng)該設(shè)定教師的拒聘權(quán)呢,這也是造成高校與教師法律關(guān)系模糊的一個方面。

(四)聘任爭議的可訴性問題

1.教師聘任爭議能否適用民事訴訟程序

根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》和《教師法》規(guī)定,教師與學(xué)校在聘任過程中發(fā)生的爭議目前不能通過民事訴訟方式來解決。《教師法》第三十九條規(guī)定:“教師對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的,或者對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的,可以向教育行政部門申訴。”由此說明教師聘任爭議的解決途徑只能通過‘申訴,還沒有相應(yīng)的訴訟程序,但是,聘任制合同是平等的的民事關(guān)系,本應(yīng)適用民事訴訟或勞動爭議仲裁。又為教師聘任制帶來一個自相矛盾的局面。

2.教師聘任爭議能否適用行政復(fù)議和行政訴訟

在現(xiàn)代法治國家,任何公民或者組織,當(dāng)其權(quán)益受到或者可能受到行政權(quán)力的侵害時,應(yīng)有救濟(jì)渠道或者救濟(jì)手段,既可以復(fù)議,也可以訴訟。如果教師聘任爭議采取這種渠道解決的話,高校則必須是行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān),,根據(jù)《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”根據(jù)這個規(guī)定,高等學(xué)校不可能成為行政訴訟的被告。但是在特殊情況下,法律、法規(guī)也可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)以外的具有管理公共事務(wù)職能的組織,行使一定的行政管理職權(quán),但如果這樣做的話,高校的性質(zhì)就變成了法律、法規(guī)授權(quán)行使職權(quán)的組織,由此可見,高等學(xué)校的主體身份的復(fù)雜性,導(dǎo)致了教師訴訟的不確定性。

3.高等學(xué)校內(nèi)部聘任規(guī)則的可訴性

我們再看看高校為教師制定的內(nèi)部規(guī)則。內(nèi)部規(guī)則是指管理機(jī)構(gòu)為了實(shí)施有效的管理而設(shè)定的內(nèi)部管理制度和行為準(zhǔn)則。《中華人民共和國教育法》第二十八條第一款即規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)……按照章程自主管理”;《教育部關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國高等教育法>若干問題的意見》指出:高等學(xué)校“依據(jù)教學(xué)、科研等任務(wù)需要和國家的有關(guān)規(guī)定,自主設(shè)置和調(diào)整專業(yè)技術(shù)職務(wù)崗位,進(jìn)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任工作”。學(xué)校的內(nèi)部規(guī)則也使教師一方在與學(xué)校的關(guān)系之中處于弱勢,因?yàn)閷W(xué)校在制定內(nèi)部規(guī)定是必然更多的考慮到自己一方的利益,高等學(xué)校還可以通過制定內(nèi)部規(guī)則,制裁、管束教師。如此又引申出另外一個問題:高校在制定內(nèi)部規(guī)則應(yīng)該遵循什么樣的原則?有沒有任何法律上的約束?在內(nèi)部規(guī)則上造成的糾紛,如果任何一方有異議,應(yīng)該向哪個部門申請裁決?

由于我國沒有專門針對解決高等學(xué)校糾紛的法律,在聘任制中遇到的許多問題,大多使用《行政法》和《行政訴訟法》來解決,而我國現(xiàn)行的行政訴訟受案范圍有著相當(dāng)大的局限性。許多聘任制糾紛因不具備行政訴訟構(gòu)成要件中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)而被拒之行政訴訟門外。下面分析一個典型案例:

某部屬大學(xué)土木工程與力學(xué)學(xué)院講師王老師,在學(xué)校舉行的高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格評審中未通過副教授的資格評審,因其認(rèn)為符合副教授的任職資格,學(xué)校在職稱評定問題上存在弄虛作假問題,故多次向某省教育廳及教育部等部門反映、檢舉。2002年12月10日,某省教育廳作出了“對王老師職稱問題申訴的復(fù)函”,認(rèn)為王老師反映的問題是不屬實(shí)的。2003年1月21日,王老師向教育部遞交了“行政復(fù)議及檢舉信”。 2003年2月21日,教育部針對其行政復(fù)議申請,作出不予受理決定。王老師因而向北京市第一中級人民法院起訴,狀告教育部行政不作為,成為我國首例高等學(xué)校教師狀告教育部的訟案。法院認(rèn)為,根據(jù)《高等教育法》第三十七條的規(guī)定,評聘教師及其他專業(yè)技術(shù)人員職務(wù)是高等學(xué)校的自主權(quán)。某大學(xué)專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘委員會是經(jīng)原國家教委及人事部批準(zhǔn)設(shè)立的,負(fù)責(zé)該校教授、副教授任職資格的評審和授予工作,其有權(quán)在教育部核定的專業(yè)技術(shù)職務(wù)崗位的職數(shù)范圍內(nèi)對副教授的任職資格進(jìn)行審定,該行為屬于高等學(xué)校行使自主權(quán)的范疇。因此,評聘委員會審定王老師不符合副教授任職資格的行為并非具體行政行為,教育部據(jù)此對王老師提出的行政復(fù)議申請不予受理是正確的。故法院依法判決:維持被告教育部作出的行政復(fù)議不予受理決定;駁回原告王老師的其它訴訟請求。

上述案例提出了一個問題:作為高等學(xué)校管理對象的教師,在自身合法權(quán)益受到教育機(jī)構(gòu)及教育部門侵犯的情況下,能否借助司法審查尋得救濟(jì)?目前,我國有關(guān)法律法規(guī)中尚未規(guī)定教師在高等學(xué)校管理過程中權(quán)利受到侵犯可以申請司法救濟(jì),這就使得司法審查沒有依據(jù)。而其他申訴渠道如現(xiàn)有為教師設(shè)立的非訴訟性救濟(jì)渠道還沒有完善。

三、聘任制下高等學(xué)校與教師法律關(guān)系模糊的成因

綜上所述,聘任制下高等學(xué)校與教師法律關(guān)系模糊最核心的問題在于,高等學(xué)校聘任教師,究竟是政府授權(quán)的行政行為,還是高等學(xué)校的自主行為;兩者之間究竟是行政法律關(guān)系還是平等的勞動法律關(guān)系?究其原因,造成二者關(guān)系不清的根本原因在于,在聘任制推行的過程中存在行政主管部門不愿放權(quán)和市場要求效率優(yōu)先之間的矛盾和高等學(xué)校擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的迫切需求和政府行政部門仍過多干預(yù)之間的矛盾。

從政府所頒布的各項(xiàng)法規(guī)及意見中,我們可以看到高等學(xué)校人事制度改革的目標(biāo),是通過規(guī)范政府及職能部門,高等學(xué)校主管部門與高等學(xué)校的職責(zé)權(quán)限,理順政事關(guān)系,下放管理權(quán)限,落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),為高等學(xué)校的改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境;逐步建立符合高等學(xué)校特點(diǎn)的學(xué)校自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法監(jiān)督,配套措施完善的人事管理新體制;進(jìn)一步健全高等學(xué)校內(nèi)部的競爭機(jī)制和激勵機(jī)制,轉(zhuǎn)換人事管理的運(yùn)行機(jī)制,搞活用人制度和分配制度。高校聘任制的實(shí)施過程實(shí)際上就是政府行政部門向下放權(quán)增強(qiáng)高校自主辦學(xué)的過程。但我們看到,政府的權(quán)力仍然深入到高等學(xué)校聘任制的微觀層面,而沒有真正實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校的人事自主權(quán)。這點(diǎn)從2000年6月頒布的《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》(人發(fā)[2000] 5 9號)和《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》提出 “規(guī)范高等學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu),理順編制管理體制,實(shí)行國家制定編制法規(guī),實(shí)施宏觀控制;高等學(xué)校主管部門貫徹執(zhí)行編制法規(guī)和進(jìn)行檢查評估,高等學(xué)校遵守編制法規(guī)和有效實(shí)施編制管理的管理辦法。”這些具體的法令法規(guī)都令高校人事部門只能統(tǒng)一地按規(guī)章制度辦理日常事務(wù),還沒真正做到自主決策。 同時,關(guān)系中另外一方的教師,在選擇崗位上就更加沒有自主權(quán),教師在進(jìn)入高校任教后幾乎不能自由轉(zhuǎn)換崗位,如果教師與學(xué)校脫離勞動關(guān)系進(jìn)入勞動市場,其原有社會保障如工齡,公費(fèi)醫(yī)療等將沒有辦法與其他企業(yè)部門接軌,造成教師的權(quán)益沒有保障,教師根本沒有辦法在勞動市場上自由選擇職業(yè),而要依附高校生存。

可見,政策本身就存在矛盾:一方面,受市場的影響,追求效率優(yōu)先。另一方面,行政主管部門又不肯放權(quán),因此,高等學(xué)校的教師聘任制無法擺脫行政主導(dǎo)模式,不可能被認(rèn)為是單純的平等勞動法律關(guān)系或者隸屬的行政法律關(guān)系。

四、結(jié)語

從我國高等教育人事管理制度的發(fā)展脈絡(luò)可以看出,80年代中期至今的聘任制施行,目標(biāo)在于改變建國初期高等學(xué)校與教師之間的行政法律關(guān)系,確立教師與高等學(xué)校在權(quán)利義務(wù)上平等的勞動關(guān)系。由于高等學(xué)校與教師之間的法律關(guān)系隨著聘任制改革的深入而不斷變化,特別是高等學(xué)校主體身份的復(fù)雜性,直接影響了聘任制的實(shí)施,出現(xiàn)各種矛盾和問題是必然的。造成二者關(guān)系不清的根本原因在于,在聘任制推行的過程中存在行政主管部門不愿放權(quán)和市場要求效率優(yōu)先之間的矛盾和高等學(xué)校擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的迫切需求和政府行政部門仍過多干預(yù)之間的矛盾。盡管我國高等學(xué)校的教師聘任制實(shí)施面臨諸多問題,但教師與高等學(xué)校之間平等的勞動法律關(guān)系將逐漸取代行政法律關(guān)系,聘任制度下的平等契約關(guān)系正在逐步建立并規(guī)范化。

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