淺議環境影響評價中的公眾參與制度

張 月

摘 要環境影響評價制度是環境問題源頭控制制度的重要內容,公眾參與是環境影響評價過程中的環節之一,公眾參與的效果對環境決策的科學性和有效性具有顯著的影響。我國現階段對于環境影響評價中的公眾參與制度的相關規定并不完善,有鑒于此,本文對公眾參與制度的相關內容進行了簡要的分析。

關鍵詞環境影響評價 公眾參與 制度

中圖分類號:D920.0 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-038-02

環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施,進行跟蹤監測的方法與制度。環境影響評價具有預測性和綜合性的特點,對規劃和建設項目進行環境影響評價,是“預防為主”原則的具體體現,是實現經濟社會發展與環境保護相協調的重要手段,是防止和控制新的環境問題的基本法律制度,其根本目的是鼓勵在規劃和決策中考慮環境因素,最終使決策更具環境相容性。

《中華人民共和國環境影響評價法》中明確規定,環境影響評價必須遵循客觀、公開、公正的原則,即除涉及國家秘密以外,環境影響評價活動的情況應當依法向社會公開,征求有關單位、專家和公眾的意見。同時,國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。理論和現實均表明,公眾參與環境影響評價活動具有重要的現實意義。

一、環境影響評價制度在國際國內的發展歷程與現狀

(一)國際方面

環境影響評價制度于20世紀60年代末首創于美國,美國1969年《國家環境政策法》中把環境影響評價作為聯邦政府在環境管理中必須遵循的一項制度,很快便為世界各國所采納和效仿,并為各國立法所確立。

截止1996年,全世界共有85個國家或地區制定了有關環境影響評價的立法,共有100多個國家和地區在開發建設活動中推行環境影響評價制度。隨著世界經濟的不斷發展,環境問題已凸顯出跨越國界影響全球的趨勢以1991年2月聯合國歐洲經濟委員會通過的《越境環境影響評價條約》為契機,環境影響評價制度在20世紀九十年代被引入國際環境法領域。

(二)國內方面

我國吸收國外經驗,結合我國實際,于20世紀70年代末開始實施環境影響評價制度。1973年第一次全國環境保護會議后,環境影響評價的概念引入我國,首先在環境質量評價方面開展了工作。1979年,五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環境保護法(試行)》,該法首次以法律的形式確立了環境影響評價制度。在1989年我國重新修改頒布的《環境保護法》中也規定了該項制度。在我國頒布的其他單項污染防治法律中,也對環境影響評價制度予以了重申。

二、環境影響評價中的公眾參與制度概述

(一)公眾參與

公眾參與是環境影響評價的重要組成部分,其具體涵義可從社會學、法哲學等不同角度進行分析從而得到不同的結果。僅從環境影響評價的層面分析,公眾參與是指項目方通過環評工作同公眾之間的一種信息雙向交流,使項目能被公眾充分認可,得到公眾的體諒和支持,并提高項目的環境效益和經濟效益。

(二)環境影響評價公共參與制度

環境影響評價的公眾參與制度,指建設單位及審批環境影響評價報告書(表)機關以外的其他相關機關、地方政府、社會團體、學者專家、人大代表、政協委員、當地居民等,通過法定的方式,參與環境影響評價的制作、審查與監督等的活動。

實際上公眾參與環境影響評價機制就是給予各類可能受影響的人或者利害關系人在環境影響評價的各個階段表達自己意見或建議的機會,它是確保擬進行的規劃和建設項目滿足公民的需要和對受影響的民眾適宜的一種方式。有效的公眾參與不僅能提高環境決策的質量,還可以監督環境法的實施。可以說,真正意義上的環境影響評價應是公眾在最大程度上參與的環境影響評價。

世界環境保護的實踐證明,公眾參與環境影響評價不僅有利于公眾民主權利和環境基本權利的實現,有利于環境的保護、改善和經濟的發展,還可以促進政府環境保護工作的透明度制定出更有效的環境政策,增強環境決策的合法性以及合理性。

三、我國環境影響評價中公眾參與的現實情況

(一)制度層面存在較大缺陷

雖然新的《環境影響評價法》對公眾參與的規定較之于以前有了實質性進展,但由于環境影響評價是一系列復雜的程序和過程,因此《環境影響評價法》的有關規定在實際履行上還存在諸多問題,比如:法律規定公眾參與環境影響評價的最早階段是規劃部門或開發建設單位在環境影響報告書報批前的公布報告書草案摘要階段,這也是《環境影響評價法》唯一涉及公眾參與環境影響評價程序的具體規定;《環境影響評價法》雖然規定了聽證會等形式,但是并沒有就聽證會舉行的具體程序予以具體說明,使得現實中無法操作;《環境影響評價法》未就公眾評論期限作出規定,此種做法根本不利于公眾充分的表達意見等等。

(二)公眾的環境意識淡漠,參與意識不強

環境意識,是人們主觀上對環境問題的認識水平和為此采取行動的意愿程度的一種表現形式,是人們對客觀存在的自然環境的主觀反映,其核心是人類對自然環境及其相關問題的認識、判斷、態度及行為取向。現階段,在與環境有關的社會事務的管理中普遍存在公眾參與嚴重不足,積極性不高,導致許多事務的進行并沒有達到公眾的預期,從而滿意度不高的現象。這種問題的的產生,究其原因,公眾的環境意識淡漠,參與環境事務管理的意識不強應是最主要的方面。

四、公眾參與環境影響評價的必要性

(一)理論方面

1.參與環境影響評價是公民的憲法權利。中華人民共和國憲法中明確規定,“中華人民共和國的一切權力屬于人民”,“人民依照法律規定,通過各種途徑和方式,管理國家事務,管理經濟和文化事務,管理社會事務。”參與環境管理并對環境事務發表自己的見解,是公民民主權利的重要組成部分。環境影響評價中的公眾參與制度是落實此項憲法權利的必要方式。

2.參與環境影響評價是公民實現其環境權的重要途徑。1972年聯合國人類環境會議通過了《人類環境宣言》,標志著公民環境權得到國際上的承認,成為公民必須享有的一項基本權利。這一理論認為,每一個公民都有在良好環境中生活的權利.環境權是公民最基本的權利之一,應當受到法律的保護環境權是一個包括一系列子權利的權利群,它是公權力與私權利的復合體,既包括公民環境權,也包括國家環境權。從理論上講,環境權的內容有環境開發利用權、知情權、參與權、請求權。其中,知情權是環境權主體獲得本國乃至世界的環境狀況、國家經濟管理狀況以及自身環境狀況等有關環境信息的權利。這一權利既是國民參與國家環境管理的前提,又是環境保護的必要民主程序。參與權至關重要,“人們通過參加決策、制定政策即控制各種活動包括本文討論過的領域中的那些活動在內,自覺和民主地投入致力于發展的努力”,是保護人權免收一切政策制定的偏見的消極影響的方法之一。

(二)實效方面

1.有利于提高環境決策的科學性,規劃和建設項目引起的環境問題往往十分復雜,確認其將引起的環境問題往往存在若干不確定因素。公眾尤其是直接受規劃和建設項目環境影響的人群,雖然在相關專業知識上有所缺乏,卻十分熟悉和了解本地環境資源的情況,往往會意識到某些重大的環境問題和環境影響,他們的有效介入可大大充實評價的依據,有利于制定出最佳的環保措施。另外還可以使決策者更準確深刻地理解受影響人群的感受和要求,尋找更恰當的補償和緩解措施,更好地解決矛盾,避免后患。因此,公眾參與在一定程度上有利于保證環境決策的科學性。

2.有利于提高環境決策的社會可接受性。環境影響評價的公眾參與作為公民行使民主權利的途徑之一,其基本出發點是讓環境決策更多地集中反映公眾的意愿。它可以保障公民的意愿得到合理的表達,環境決策更易得到公眾的接受和認可,從而有助于厘清人們對規劃和建設項目的認識,消除公眾與規劃和建設項目方的對立情緒,提高環境決策的社會可接受性。

3.有利于提高環境影響評價的有效性。公眾長期生活在規劃和建設項目周圍的環境中,與其產生的影響密切相關,讓他們及時、全面地了解項目情況,有利于加強對規劃和建設項目環境影響的日常監督,彌補常規監測和管理因成本太高等原因所形成的疏漏,促進企業重視環境保護,從而明顯地提高環境影響評價執行的有效性。

五、關于完善環境影響評價中公眾參與制度的建議

(一)轉變政府觀念

保證環境影響評價過程中的公眾參與可以糾正、限制個人或少數人隨意決策,限制政府權力,從而達到優化政府運行機制的目的。政府的權力來源于人民通過憲法的授予,其只能是秩序的提供者和保障者,因此,政府必須轉變觀念,鼓勵和引導公眾通過各種合法方式參與環境影響評價,以實現其基本的憲法權利。

(二)完善立法,為公眾參與提供充足的法律依據

1.增加具體性規定,明晰公眾參與的范圍及程序。《環境影響評價法》中的原則性規定顯然不足以形成系統完整的公眾參與機制,這些原則性規定亟需具體化,使公眾參與有確切的法律依據從而增強其行為的方向性。要完善環境影響評價的程序,明確公眾可以參與環境影響評價的階段和范圍,同時,也應當明確環境影響評價中的公眾參與由哪方來具體負責組織,以保證客觀公正。

2.建立完備的救濟機制。無救濟,則無權利。建議我國在立法完善過程中,根據我國實際情況引進公民環境訴訟的條款,對于沒有接受公眾參與的規劃和建設項目,公眾可以向法院尋求救濟,這樣才能使公眾參與的權利得到切實的保障。

(三)提高公眾的環境意識

開展對公眾的環境保護教育工作,提高公眾的環境意識,使公眾能夠自覺為了維護自己的環境權益參與到政府決策過程中,用法律的武器來為自己的合法權利斗爭。

(四)加強對環境影響評價的監督管理

我國環境管理體制問題突出,比如權力分散,權責不明確,各機構之間要么互相推諉,要么爭搶管轄權,嚴重損害了法律的權威。混亂的環保監管模式要求我們明確界定各級政府和各部門的環保責任;集中分散的權力,強化環保部門的行政監管權;確立環保部門的獨立執法地位;建立強有力的司法體系,使環保部門可以通過訴訟強制執行環保法律等等。

(五)賦予環境保護社團更高的地位

將參與權賦予環境保護社團,為環境保護社團參與環境保護提供直接的法律依據。同時,鑒于社團組織自身的缺陷,如自發性、分散性等,應對環境保護社團的活動進行必要的規范,以消除其存在的不足,維護正常的社會秩序。

六、結語

環境影響評價制度是環境問題源頭控制制度的重要內容,是一個復雜的過程,公眾參與是其環節之一,且公眾參與的效果對環境決策的科學性和有效性具有顯著的影響。我國現階段對于環境影響評價中的公眾參與制度的相關規定并不完善,使得環境影響評價的效果不甚理想,立法者應針對存在的缺陷,依據專家學者的建議以及客觀實際,進行必要的改進,以強化環境影響評價對保護環境的作用。

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