論我國公益信托法律制度的完善

張 敏

摘要中國2001年實施的《信托法》建立了公益信托制度,它作為公益事業的一種嶄新模式本應得到快速的發展,但由于我國相關的公益信托法律制度還存在一定的缺陷,如法律規定過于原則,缺少與之配套的稅收優惠措施,導致公益信托在實踐中缺乏可操作性,未能充分發揮推動公共事業的作用。本文指出我們應當從制度建設入手,完善公益信托的配套法律制度,保障我國公益信托健康穩定的發展。

關鍵詞公益信托 公益信托監察人 公益信托稅制

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-040-02

2008年“5·12”汶川地震喚起了無數中國人民的愛心,他們紛紛向災區捐款表達自己對災區人民的關愛和幫助,但最終如何妥善、安全、有效的經營這筆巨額的愛心捐額也成為全國人民關注的焦點。公益信托作為支持災后重建,高效利用賑災款項的首選途徑受到了充分的重視,對公益信托制度的完善也更顯得日益迫切。

一、公益信托概述

公益信托,在西方也稱慈善信托,是指出于公共利益的目的,為使社會公眾或者一定范圍內的社會公眾受益而設立的信托。公益信托利用信托制度參與公益事務,是社會資源參與公益事業的重要途徑之一,我國2001年頒布的《信托法》在第六章用十五條的篇幅對公益信托做了專門規定,鼓勵利用公益信托制度大力發展我國的公益事業。根據《信托法》及《信托投資公司管理辦法》中對于公益信托的定義,它涉及救濟貧困、救助災民、扶助殘疾人、發展教育、科技、文化、藝術、體育、醫療衛生、環境保護等社會公益事業。

二、我國公益信托的立法現狀

公益信托制度為世界許多國家的公益事業提供服務,發揮著舉足輕重的作用,但由于我國的公益信托制度還不完善,它在我國還未充分發揮推動公共事業的作用。

(一)我國公益信托立法的進展

目前中國各方面的公益需求非常巨大,立法也非常明確鼓勵公益事業的發展,但我國現在大量從事慈善、科技、學術等公益事業的主要還是基金會,公益信托僅處于起步階段。我國關于公益信托的法律規定僅見于《信托法》,它是一部關于信托關系的基本法,為公益信托提供了基本的法律關系構架,但其規定過于原則,并未詳細、具體規范公益信托主體及其組織形式、業務和相應的管理行為,導致實踐之中相關制度缺乏具體的操作性;另外,中國人民銀行于2001年1月10日頒布《信托投資公司管理辦法》,又于2002年6月5日進行了全面修訂,人民銀行還于同年6月26日出臺了《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》,這些部門規章也僅僅為公益信托制度中的受托人的設置提供了一種可能的選擇,規定了信托公司作為公益信托的受托人,通過開展其業務活動履行公益信托受益人的義務。2008年發生四川汶川地震之后,中國銀監會辦公廳為了鼓勵發展災后公益信托事業緊急發布了《關于鼓勵信托公司開展公益信托業務支持災后重建工作的通知》,再次針對信托公司作為受托人這種模式做出了規定,但該規范性文件還是無法全部解決公益信托制度的操作性問題,尤其是公益事業監督管理機構的范圍、信托監察人的職責、稅收政策等問題。

(二)我國公益信托立法存在的缺陷

我國公益信托的立法還存在一定缺陷,導致實踐中相關制度缺乏具體的可操作性,在很大程度上限制了公益信托發展。其具體表現在以下幾個方面:

1.公益信托事業管理機構范圍不明

我國的公益信托監管機關是公益信托事業管理機構,但《信托法》中并未明確“公益信托事業管理機構”的范圍。英美法系國家一般都設有統一的公益信托監管機關,如英國為公益委員會,美國為州檢察長,這種單一確定的監管機關有利于公益事業的統一管理和監督;大陸法系國家的監管機關一般為主管官署或目的事業管理機關,它們根據公益事業目的的不同也各不相同。我國雖采取了大陸法系國家的普遍做法,但并未設置統一的公益信托事業管理機關,在設立許可制的前提下,當某項公益信托涉及多個公益目的時,必須經過多個主管機關的許可方可設立,若涉及的公共利益范圍相當廣泛難以區分時,各個主管機關的審批界限無法明確劃清,可能出現各部門相互推諉的現象,給公益信托的設立申請設置了很大的障礙;另外,如果被涉及的各主管部門之間分工不清,無法進行有效的合作,還會嚴重影響對公益信托的有效監管,不利于對受托人進行有效的監管。

2.公益信托許可設立制面臨困境

我國對公益信托的設立沿用了大陸法系國家許可主義制的傳統做法,但目前我國并未設置統一的公益信托事業管理機關,當公益信托具有一個明確的公共利益時,應當由相關的主管部門作為該公益信托的“公益事業管理機構”,不會產生設立申請困難的問題;但當一項公益信托為不同的公共利益設立時,該公益信托的設立和受托人的確定需要經過所有相關公共利益領域主管部門的批準,由于我國公益信托事業管理機構范圍不清,增加了公益信托設立申請的難度;另外,不同公益事業管理機構的審批程序和標準各不相同,公益信托的設立無統一的許可標準,受托人難以準備相應的審批材料,增加了設立成本,且經許可設立的公益信托水平參差不齊,無法充分保障受益人的利益。

3.公益信托監察人職責不清

信托監察人是公益信托特有的主體,其他信托無此規定。設置信托監察人制度是大陸法系國家繼受信托制度時,平衡當事人權益、維護受益人利益的方式之一,我國亦繼受了這一制度。但我國《信托法》并未明確規定具體由誰擔任信托監察人,因此無法發揮其應有的作用;另外,公益信托監察人相當于受益人利益的代表,他們為維護受益人的利益以自己名義提起的訴訟與普通的訴訟具有明顯的區別,該訴訟模式類似于《公司法》中的股東代表訴訟制度,訴訟結果應由受益人享有和承擔,而《信托法》中對信托監察人承擔該訴訟職責的規定過于原則,在一定程度上影響了信托監察人履行職責的積極性;再次,當信托監察人對相關報告不予認可時,《信托法》對其應當承擔的法律責任也沒有進一步做出規定,這些都導致了實踐中信托監察人權責不明,不利于公益信托受益人利益的保護。

4.公益信托相關稅制缺位

公益信托的設立是為了實現公益目的,其他各國均對給予公益信托較大程度上的稅收優惠政策,在設立公益信托時減免所得稅、贈與稅、遺產稅,受托人對信托財產進行管理或處分時免征所得稅等,由此大力推動和發展公益事業。我國《信托法》規定“國家鼓勵發展公益信托”和“公益事業管理機構對于公益信托活動應當給予支持”,但國家相關的鼓勵措施尤其是稅收優惠措施并未出臺,影響了委托人設立公益信托的積極性;信托稅制中重復征稅的問題使得公益信托活動的實際稅負相對較重,高額稅負顯然也是制約我國公益信托發展的重大不利因素。

三、公益信托法律制度的完善

目前我國公益信托發展緩慢、運行不暢,并不是缺乏專門的公益信托法,而是缺乏與《信托法》中有關公益信托規定相配套的措施,我們應該從制度建設入手,完善公益信托的配套法律制度,保障我國公益信托健康穩定的發展。

(一)許可主義向登記主義的轉變

我國對公益信托采取許可主義的制度,從國家保護公共利益的角度出發,采取設立許可制度是較為妥當的做法,但許可主義在實踐操作中卻存在困境,如公益信托事業管理機構范圍不清、審批程序標準各不相同給公益信托的設立申請設置了很大的障礙,不符合《信托法》“國家鼓勵發展公益信托”的立法初衷。另外,雖說公益信托相比較私益信托對社會公眾的影響更大,應對其進行嚴格監管,但從立法政策的平衡角度考慮,公益信托的設立有利于社會公益,為了推動社會公益事業,應比私益信托更易設立;最后,從各國采取許可主義的慣例來看,立法者制定嚴格的公益信托設立要件主要是為了避免發生委托人或受托人濫用公益信托稅收優惠政策進行偷稅漏稅等行為,但這些問題都可以在信托設立之后通過相應的監管機構來進行管理和處罰,如發生類似情況后可以由公益信托事業監管機構撤銷該項公益信托,使其自始無效。

筆者認為,公益信托的設立和監管并不是一回事,加強對公益信托的監管并不代表要對公益信托的設立采取高標準,之所以說公益信托的監管較私益信托更為嚴格是因為有了公權力的介入,但我們同時也要兼顧國家鼓勵發展公益事業的目的,因此,我國公益信托的設立應當參照英美法系登記設立的做法,實現從設立許可制到注冊登記制的轉變,加強對公益信托成功設立之后的監管,而不是從一開始就給公益信托的設立制定很高的門檻,將其擋在公益事業的門外,阻止其發揮公益效用,放寬公益信托的設立要件有利于將更多的社會資源用于公益事業,在推動我國公益信托發展的同時促進公益事業的發展。

(二)確定公益信托監管機構的范圍

我國公益信托主要的監管機構就是公益事業管理機構,而對公益信托監管的核心則是對受托人的監管。目前我國公益信托事業管理機構大都選擇了民政部門、中華慈善總會,這些部門并不熟悉金融信托市場,尤其是公益信托受托人為以營利為目的信托公司時,它們無法發揮對受托人的有效監管職能;另外,公益信托采用設立登記制目的在于放寬公益信托的門檻,并不代表要放棄公權力對公益信托整個運作的監管,為了與該登記制的目的相一致,監管機構的設置也應體現簡化設立步驟、方便受托人登記的目的。因此,筆者認為,公益信托的監管機關不應該是范圍模糊的公益事業管理機構,應改變多重管理的模式,設置明確統一的信托監管機構負責整個信托業的運作,如設置信托監督管理部門或專門成立“信托管理委員會”,既能避免因目的多樣化而難以確定監督機構的弊端,提高監督管理的效率,又能與行政主管部門建立關系,以獲得其協助與支持。同時,我們也不能忽視民政部、中華慈善總會等公益事業管理機構對公益信托監管的優勢,畢竟他們對特定的公益事業的成立和運作更為熟悉,我們可以在設立統一的公益信托事業監管機構的基礎上,賦予這些公益事業管理機構一定的監管職權,充分發揮其熟悉公益事業的優勢,發揮協調合作的功能。

(三)明確公益監察人的選任和職責

根據公益信托的一般理論和國外公益信托的立法例,公益信托的受益人在信托設立時是不特定的,公益信托必須借助另外一種責任主體即信托監察人來約束和監督受托人。在相關的法律制度中我們應對其選任和職責進行進一步的明確:首先,由于公益信托的法律關系比較復雜,不僅要求信托監督人對受托人的行為進行監管,還要維護受益人的利益,這就要求他們能夠以專業的優勢及時發現受托人行為的不妥之處,敏銳的發現受益人所受到的侵害,因此,在選任信托監察人時應優先選擇會計師事務所、律師事務所等專業機構,這樣更有助于發揮信托監察人在公益信托中的監察作用;其次,要明確信托監察人以自己名義提起訴訟的訴訟費用和訴訟結果應由受益人承擔,這樣信托監察人才可能無后顧之憂的積極、勤勉的履行自己的職責;另外,當信托監察人在履行職責的過程中發生不予認可相關報告等不履行或者不當履行職責的情況時,法律應明確規定其相應的責任后果。

(四)構建配套的公益信托稅收制度

對于公益信托財產及其收益的各種稅收實行減免,是各國政策和法律的一個慣例,也是公益信托制度得以實施的基礎和保障,我國現行的稅制雖然對社會公益事業給予了一定的減免稅待遇,如《公益事業捐贈法》對捐贈財產用于公益事業規定了稅收優惠措施,但對公益信托的稅收待遇問題卻沒有做出明確而具體的規定,因此,建立適當的的稅收優惠措施勢在必行。首先,在公益信托的設立環節,對于委托人向社會的公益捐贈行為應當參照《公益事業捐贈法》給予相應的稅收優惠,將信托財產交付給受托人時應當免于征收本環節的印花稅、契稅、營業稅等稅收;其次,在公益信托存續環節,對受托人經營管理公益信托所獲得的信托報酬可適當減征營業稅、免征部分所得稅并規定免征額占其年收入的比例等,對受益人在此環節獲得的信托收益也應免繳所得稅等稅收;再次,在公益信托的終止環節,應當免征相關的所得稅和商品流轉稅、契稅以及印花稅等等。通過制定以上相應的公益信托稅收優惠政策,避免公益信托的重復征稅,改善稅負較高的狀況,提高公益信托的運營效益,促進公益信托的發展。

注釋:

盛學軍.中國信托立法缺陷及其對信托功能的消解.現代法學.2003(6).第141頁.

胡秀娟.論我國信托監察制度之完善.湖南省社會主義學院學報.2006(4).第80頁.

李青云.我國公益信托稅收政策研究.稅收與經濟.2006(5).第97頁,第99頁.

余能斌,文杰.我國《信托法》內容缺陷管窺與補正思考.法學.2002(9).第61頁.