缺陷產品召回制度研究

李飛朋 王志生

摘要震驚全國的三鹿奶粉事件讓我們再次審視了建立中國缺陷產品召回制度的必要性和緊迫性。本文分三部分,主要從缺陷產品的概念、缺陷產品召回制度的現狀和不足、以及對這一制度的完善三部分進行了討論,以期為完善我國的召回制度有所助益。

關鍵詞缺陷產品 召回制度 懲罰性賠償

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-044-02

一、缺陷產品召回制度的有關概念

(一)缺陷產品的界定

產品被召回,首先該產品一定有缺陷,產品存在缺陷是承擔產品責任的必備條件,也是產品被召回的前提條件。國內外關于缺陷產品定義各有側重、不盡相同。但總的來說,大多數國家更傾向于把缺陷產品定義為存在不合理危險的產品。

1.國外缺陷產品定義的分析

根據美國《侵權法重述》的規定,一般認為缺陷產品是指存在不合理危險的產品。在美國法學會編輯的《統一產品責任示范法》中,認為產品缺陷的含義是:(1)產品制造和設計上存在不合理的不安全性;(2)未給予適當警告或指示存在不合理的不安全性;(3)產品不符合產品銷售的明示擔保,致使產品存在不合理的不安全性。不合理的危險是美國定義產品缺陷的核心,是指產品的危險性超出了購買該商品的具有一般認識的普通消費者對其購買使用的產品安全性的合理期望。英國1997年《消費者保護法》規定,“如果產品的安全性沒有達到人們通常有權期待的程度,那么產品存在缺陷”。英國采取的是以普通消費者期待為標準來判斷產品是否存在缺陷。英國、美國法律在定義缺陷產品概念上,并非一致。《歐共體產品責任指令》規定:如果產品不能提供人們有權期待的安全性就是存在缺陷的產品。德國法關于缺陷產品的含義規定在《產品責任法》第3條:“一件產品如不能提供人們有權期待的安全性,即為存在缺陷的產品”。

總之,西方多數國家對“缺陷”定義的核心是產品不具有人們有權期待的安全性,換言之,即產品具有不合理的危險。

2.我國對缺陷產品的定義及改進

根據《中華人民共和國產品質量法》第41條的規定,產品存在缺陷是生產者承擔賠償責任的必要條件之一。《產品質量法》第46條規定:“本法所稱缺陷,是指產品存在危及人身、他人財產安全的不合理的危險;產品有保障人體健康和人身財產安全的國家標準、行業標準的,是指不符合該標準。”由此可以看出,我國對缺陷的認定采用不合理危險標準和強制性標準相結合的方式,優先適用強制性標準。但是《缺陷產品召回管理條例》(意見稿)對缺陷產品的定義為:因設計、生產、指示等原因在某一批次、型號或者類別中存在具有同一性的、危及或者造成人體健康和生命安全的不合理危險的產品。可見新的定義采用了不合理危險的標準,糾正了原先的在產品符合強制性標準而仍然存在不合理危險情況下的這種不合理的規定,擴大了缺陷產品的認定范圍。這樣就能更好地保護廣大消費者的利益。

(二)缺陷產品召回制度的定義

關于缺陷產品召回制度的含義有許多不同的界定,有的學者認為:“缺陷產品召回制度,是指產品的生產商、進口商或銷售商在得知其生產、進口、銷售的產品存在可能引發消費者健康、安全問題的缺陷時,依法向職能部門報告,及時通知消費者,設法從市場上和消費者手中收回缺陷產品,并進行免費修理、更換的制度。”我國《缺陷汽車產品召回管理規定》中對召回的定義為:“指按照本規定要求的程序,由缺陷汽車產品制造商選擇修理、更換、收回等方式消除其產品可能引起人身傷害、財產損失的缺陷的過程。”《缺陷產品召回管理條例》(意見稿)中的規定:是指按照規定程序和要求,對缺陷產品由生產者通過警示、補充或者修正消費說明、撤回、退貨、換貨、修理、銷毀等方式,有效預防、控制和消除缺陷產品可能導致損害的活動。

可以看出,這些定義分別從不同的角度去界定了缺陷產品召回制度,其基本含義是一致的。通過對國內外缺陷產品召回定義比較,筆者認為缺陷產品召回制度是指在政府有關部門的監督、指導之下,按照法律規定的條件和程序,由生產經營者對其生產的存在導致人身、財產損害或嚴重損害社會公共利益的特定數量產品,通過發布公告和采取維修、更換、回收、退賠等具體方式消除缺陷產品危害的制度。

二、我國缺陷產品召回制度的立法現狀和不足

(一)我國缺陷產品召回制度的立法現狀

我國目前還沒有一部完整的針對各種缺陷產品召回的法律,近年來,我國制定的有關產品召回的規定主要有:第一,2004年10月1日起施行的《缺陷汽車產品召回管理規定》。第二,2007年8月起施行的《兒童玩具召回管理規定》、《食品召回管理規定》。第三,2007年12月12日起施行的《藥品召回管理辦法》。但是這些立法都是部門規章,立法層次低,權威性不強,而且均只針對特定產品,適用范圍很窄。

除此之外,與產品召回的相關立法還有:

1.《民法通則》的規定

《民法通則》第122條規定:“因產品質量不合格造成他人財產、人身損害的,產品制造商、銷售商應當依法承擔民事責任。”還有一些原則性的規定如:第142條規定的“國際條約優先原則”,還有《民法通則》第150條規定的“公共政策保留原則”,這些都可以成為缺陷產品召回援引的法律規定。

2.《產品質量法》的相關規定

《產品質量法》第13條規定:“可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品,必須符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準;未制定國家標準、行業標準的,必須符合保障人體健康和人身、財產安全的要求。”“禁止生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的標準和要求的工業產品。具體管理辦法由國務院制定。”可見作為產品的經營者,提供安全產品是其首要的義務。只有當經營者負有提供安全產品的義務,才有可能談得上要求經營者對其提供的不安全的產品采取召回措施。

3.《消費者權益保護法》的相關規定

《消費者權益保護法》第18條規定:“經營者應當保證其提供的商品或者服務符合保障人身、財產安全的要求。對可能危及人身、財產安全的商品和服務,應當向消費者作出真實的說明和明確的警示,并說明和標明正確使用商品或者接受服務的方法以及防止危害發生的方法。”“經營者發現其提供的商品或服務存在嚴重缺陷,即使正確使用商品或者接受服務仍然會對人身、財產安全造成危害的,應當立即向有關行政部門報告和告知消費者,并采取防止危害發生的措施。”該條是經營者保障產品安全義務的原則性規定,而缺陷產品召回制度的意義即在于此。

(二)我國缺陷產品召回制度的不足

1.立法層次不高

我國目前的關于缺陷產品制度的直接立法有《缺陷汽車產品召回管理規定》、《食品召回管理規定》和《兒童玩具召回管理規定》,這些都屬于部門規章。還有一些地方性的立法,如上海市頒布了《上海市消費者權益保護條例》,作為地方性法規在全國第一次規定了“召回”制度。但總體來說這些立法層次過低,權威性不高,而且適用范圍偏窄,使得難以真正的發揮效力,立法上的不完善也使得有些管理工作因為缺少法律依據而無法開展。制定統一的立法有利于提高產品質量,保護消費者的國際經濟利益,缺陷產品召回制度的完善也有利于優勢企業的生存和發展。

2.缺乏獨立的缺陷鑒定機構

當前中國缺陷產品管理上的困窘不僅有來自立法的不完善,還在于沒有獨立、公正、權威的檢測機構,更無從談及相關的檢驗技術手段。比如在汽車召回方面,在目前的行政管理體制之下,具有汽車缺陷技術鑒定能力的科研、評估、鑒定機構與行政主管機關及汽車廠商之間或多或少地有著這樣那樣的聯系。當普通車主在汽車是否存在缺陷上與廠商發生爭議時,很難找到能獨立、公平地進行評估鑒定的機構。

3.法律責任過輕

《缺陷汽車產品召回管理規定》第41條規定:“銷售商、租賃商、修理商違反本規定的有關規定,不承擔相應義務的,質量監督檢驗檢疫部門可以——處以1000元以上5000元以下罰款”。第42條規定:“有下列情形之一的并由質量監督檢驗檢疫部門處以10000元以上30000元以下罰款”。僅從經濟的角度來看,三萬元以內的罰款根本起不到懲罰的作用,與企業的信譽及經濟負擔比較,這個罰款實在微不足道。美國法律規定的是,如果缺陷是廠商惡意行為、放任行為致害的,還可以加罰懲罰性賠償金。在賠償數額方面,美國一般不封頂。一項好的法律制度要得到好的貫徹落實,必須輔以有效的法律制裁手段。我國的缺陷汽車產品管理規定設定的法律責任過輕,且未規定懲罰措施。因此,目前情形是,缺陷汽車產品召回是“做秀”替代了“責任”。消費者對于罰則太輕表示不滿。相對于汽車產品的昂貴售價和高額利潤而言,最高3萬元的罰款甚至還不到一輛車的利潤,根本無法達到懲誡的效果。

三、完善我國缺陷產品召回制度的建議

隨著三鹿奶粉事件的不斷升級,我國缺陷產品召回的立法也在加速。2008年9月19日,國家質檢總局對外公布了《缺陷產品召回管理條例》(意見稿)。并于2008年9月24日下午舉行缺陷產品召回管理條例聽證會。《缺陷產品召回管理條例》作為我國第一部關于缺陷產品召回的法規,預計將會在2009年生效。

針對以上我國缺陷產品召回制度中的不足,并結合《缺陷產品召回管理條例》(意見稿),筆者現提出以下建議,以期進一步完善我國的缺陷產品召回制度。

(一)提高立法層次,制定缺陷產品的基本立法

從我國缺陷產品的立法過程,可以看出立法層次正在不斷的提高,從2004年10月1日起施行的《缺陷汽車產品召回管理規定》;2007年8月起施行的《兒童玩具召回管理規定》、《食品召回管理規定》及2007年12月12日起施行的《藥品召回管理辦法》等部門規章到即將于2009年施行的《缺陷產品召回管理條例》的法規,可以清晰看到立法層次的提高。而且《缺陷產品召回管理條例》包括了除藥品和軍工產品以外的所有在中華人民共和國境內生產、銷售的產品的召回及監督管理。

同時,通過對國外缺陷產品召回立法的分析比較,可以看出,制定法律來規范缺陷產品召回已經成為世界各國的普遍作法,尤其是在歐美等國家,缺陷產品召回制度已經比較完善和成熟。美國是最早建立缺陷產品召回制度的國家,其通過國家法律的形式來確立產品召回制度,法律不僅規定了實施產品召回的基本條件和程序,還規定了違反產品召回規定的制裁措施。這些經驗都是值得我們借鑒的。筆者認為,為了更好地保護民事基本權利和維護公共安全,我們應該把缺陷產品召回制度的立法再上升到法律的層次,制定《缺陷產品召回法》。

(二)建立獨立的缺陷鑒定機構

對缺陷產品實施召回,首先需要通過檢測機構來確定缺陷存在與否。目前,由于我國長期以來體制的原因,大多數的檢測機構都由企業建立、運營,這將直接影響到檢測結果的科學與公正。由于檢測結果直接影響專家委員會的判斷,因而建立客觀公正的檢測機構非常重要。以汽車行為為例,目前我國得到質檢總局認可有能力進行43項汽車強制性標準檢驗的幾家汽車質量檢驗機構,均與國內汽車制造商有隸屬關系。因此,選擇客觀公正的檢測機構對于產品缺陷檢測和認定的權威性至關重要。同時,要求建立先進的產品檢測手段和社會認可的檢測制度,這樣政府才能精確的發現企業生產的產品是否有質量缺陷,并對國外廠商提供的產品做出質量判斷,而不給其以“中國檢測技術落后”或“行政偏好”為由,拒不承認產品質量問題,實行內外有別的召回制度。即使在《缺陷產品召回管理條例》(意見稿)第13條中也只是籠統的提到:在缺陷調查和風險評估過程中,需要對產品進行檢測鑒定的,可以委托依法獲得資質認定的產品質量檢驗機構進行檢測。

為此,筆者認為可以專門成立一個由研究單位、檢測機構等專家組成的獨立委員會,專門進行產品缺陷的鑒定,相關企業可以派代表參加討論說明情況,借鑒國外的經驗,采用國際化的檢測手段。只有這樣,檢測機構作出的檢測結果才更有可能得到各方的肯定,具有公信力,同時也使我國在這一方面與國際接軌。

(三)增加懲罰性賠償責任

一項好的法律制度要得到貫徹落實,必須輔之于有效的法律制裁手段。根據我國即將實施的《缺陷產品召回管理條例》(意見稿),其處罰力度還是過輕,在此情況下,違法成本遠遠小于守法成本。在美國,故意隱瞞產品缺陷或嚴重性的企業,除可能被處以高達上億美元的懲罰性罰款之外,如果發生因缺陷產品未及時召回而致的人身、財產損害,生產經營者就可能承擔巨額賠償金等隱性成本。面對巨大的訴訟成本和巨額的處罰,生產經營者更多會選擇主動及時的召回缺陷產品。

針對《缺陷產品召回管理條例》(意見稿)第六章法律責任中的規定,第55條對生產者拒不消除缺陷責任的情況,處貨值金額三倍的罰款。只有這一條采取了懲罰性的賠償責任,而其他的最高也都在20萬以下的范圍之內處罰。在實踐中的震懾力還是不大。筆者認為,我們應該借鑒美國的經驗,擴大懲罰性賠償責任的適用范圍,如在生產經營者有故意隱瞞產品缺陷的行為時,也應該對其加大處罰,使違法成本大大高于守法成本。這樣生產經營者才能采取主動的措施防患于未然,在出現缺陷時能更多的選擇主動召回而不是等著強制召回。

參考文獻:

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