淺談我國的行政許可制度

高 娃

摘要從1995年網吧業興起至今,國家在不同時期采取了不同的市場準入方式與標準,然而整治效果卻不盡人意。本文從網吧經營許可制度的設立和發展過程出發,探究了行政許可制度中存在的問題,并就行政許可制度的發展方向提出了相關建議。

關鍵詞網吧業 行政許可制度 市場準入

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-046-02

從1995年我國出現第一批網吧開始,至今已過去了十四年。十幾年前,人們還不知網絡為何物,而今,網絡已然成為人們生活中不可缺少的一部分。在網吧業蓬勃發展的同時,政府也越來越重視網吧業的準入制度——網吧經營的行政許可制度。

一、網吧經營許可制度的設立和發展

1995年之后的兩三年,是網吧業的興起階段,這個時期的市場準入條件較為寬松,沒有行政許可制度,只要到有關部門登記即可開辦網吧。

1999年—2002年,網吧業迅速發展的同時開始暴露問題,含有色情、暴力、賭博等有害信息和不健康內容的電腦游戲層出不窮,于是國家設立了簡單的市場準入制度,為網吧業設置了一般許可,公安部等三部一局出臺了《關于規范“網吧”經營行為加強安全管理的通知》,其中規定:經營網吧應具備場地安全可靠、設施齊全等條件;網吧的經營還需要“掛靠”在帶電信部門下;開辦網吧需要經過公安機關和工商行政部門審批。隨后,國家有出臺了《互聯網上網服務場所管理辦法》,強化了許可制度。申辦網吧必須經過這樣的程序:1.公安、文化部門(縣級以上)的審批;2.電信管理機構(省級以上)辦法經營許可;3.工商行政管理部門(縣級以上)登記注冊;4.互聯網接入服務提供者的接入。網吧的經營許可走向多部共管,申請程序越來越復雜。

2002年,北京海淀區藍極速網吧發生縱火案,25人死亡,12人受傷。①這一嚴重事件導致了一場全國性的大規模整頓網吧的行動,對網吧進行重新審核登記,并暫停審批新網吧,許多地方甚至全行業停業整頓。2002年,國務院《互聯網上網服務營業場所管理條例》開始實施,對于網吧的要求更為嚴格,申請程序更為復雜,必須由文化部門批準籌建,公安機關進行安全審核,最后由文化部門最終審核并發放許可證書。

2003年以后,政府政策繼續收緊,2003年《關于加強互聯網上網服務營業場所連鎖經營管理的通知》發布,網吧的營業許可由一般許可轉向特殊許可,并且開始實行網吧的連鎖經營。文化部負責全國性和跨省網吧的審批,省級文化行政部門負責本轄區網吧的審批,每省連鎖網吧不得超過三家,全國不得超過十家。2007年,文化部印發了《關于進一步加強網吧及網絡游戲管理工作的通知》,停止審批新網吧,禁止倒賣許可證,法人不許變更,更名、遷址等要依法辦理手續,對網吧的政策可謂收到了有史以來的最緊程度。

2009年,各地陸續出臺了網吧業的發展規劃,積極扶植網吧業連鎖、產業化經營,有些地方網吧牌照審批受限似有解凍趨勢。

二、目前網吧經營許可制度存在的問題

十四年間,雖然政府部門不斷出臺相關法律法規,總體的趨勢是收緊許可政策,加強行政管理,但收效甚微,黑網吧、網絡犯罪、青少年上網成癮問題依然嚴重而得不到解決。不難看出,我國的網吧行政許可制度還存在許多問題亟待改進。

(一)“合法”與“非法”網吧一網打盡

每次惡性事件后進行的齊抓共管的“嚴打”、“整治”活動不僅往往達不到預期的效果,耗費成本巨大,而且通常找不到合法的授權。更為嚴重的是,這種行動將黑網吧和依法經過審批拿到經營許可證的合法網吧同等對待,一律經過整治重新審批、重新登記,損害了相對人的信賴利益。根據我國《行政許可法》第8條的規定,公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。即使由于客觀情況發生變化,為了公共利益需要撤銷,對于因此造成的損失也應該給予合理補償。而實踐中行政機關常常因為嚴打而撤銷業已頒發的網吧經營許可,進行重新洗牌,網吧業主只能在整頓后重新辦理許可,自行承擔由此帶來的損失。

(二)審批條件與程序過于復雜嚴苛

縱觀歷年來的法律法規,開辦網吧的條件增多,程序越來越復雜,審批的機關越來越多,這就造成了審批機構膨脹,執法人員增多,申請程序繁雜效率卻很低下。要成為一個合法的網吧要經過文化、工商、公安、消防、電信等部門的審批和許可,手續眾多加上人為因素,通常需要半年時間,加之20%的營業稅使得網吧的盈利大大減少。所以,一方面許多網吧在申請到許可之后便通宵達旦的經營,盡最大可能招攬客人(無論是不是未成年人),以求最快回本營利;另一方面,許多網吧對如此復雜的申請許可程序望而卻步,干脆做起了黑網吧。

(三)網吧連鎖經營帶來的新問題

網吧連鎖經營制度仍然值得商榷,雖然吧個體網吧納入連鎖系統中來便于政府的監督管理,但連鎖制度帶來了許多新的問題。依照規定,連鎖網吧必須在一年之內籌建完成不少于20家直營店方可取得正式許可,這樣的高標準無疑是中小企業所達不到的,這斷絕了許多中小企業的生機,所以有人批判這種制度將網吧業變成壟斷行業,從而使獲得特權的企業獲得超額利潤;已經獲得文化部批準的大企業,如中國聯通、長城寬帶等大企業,被一些業內人士指責沒有經營管理經驗,沒有連鎖經營的能力,而且有些地方存在嚴重的地方保護主義,有了許可證也難在當地連鎖經營。除此之外。因為長時間不再審批個體網吧,個體牌照一時間成為了稀缺資源,北京、上海的網吧牌照居然被炒到了100多萬②,許多人開始非法轉讓網吧營業許可證,在這種情形下,個體戶自然不愿意加入到連鎖經營中來。這一切導致了如今連鎖經營體制下仍然存在為數眾多的個體網吧的尷尬局面。

進入2009年,部分地區,如濟南、湖南等地限量開放網吧審批③,網吧業的行政許可制度與2004年相比呈放松趨勢,但令人擔憂的是,此舉很大程度上是為了抑制網吧牌照炒賣過熱,滿足潛在的市場需求,面對全球金融危機拉動市場,而網吧經營許可制度本身存(下轉第64頁) (上接第46頁)在的問題并沒有得到徹底的根治,在出現如“藍極速”的惡性事件后,網吧經營許可制度是否會再次歷經由“松”到“緊”,出現全面整頓、重新洗牌的又一次輪回,成為了人們的普遍擔憂,更有甚者認為這是一次歷史性的開倒車。

三、未來網吧經營許可制度的發展方向

基于我國網吧營業許可的發展現狀和存在的問題,我認為,未來對網吧的行政許可、行政管理制度可以從以下幾個方面努力加強和改進:

第一,應該把行政許可與事后監管措施結合起來。從行政法理論上講,行政管理要想達到目的必須將事先預防和事后監管、追懲相結合,以往我們對網吧業的管理太過重視事先預防即行政許可制度,導致了“重審批而輕監管”。今后應當把時候監管容納進來,定期檢查,嚴格執行有關限制營業時間和禁止未成年人進入網吧的規定。這樣才能使頒發許可時業主承諾的事項落到實處。

第二,通過立法簡化行政許可的申請辦理程序,解決多重審批現象,提高行政效率。可以采用統一辦理或者集中辦理的方式,由一個部門受理申請再轉告有關部門提出建議或由政府組織各部門在固定場所集中辦公,簡化程序,減輕申請人的負擔。

第三,切實保護相對人的合理信賴利益。在整頓治理過程中,要區分合法網吧和非法網吧,對于持有依法申請的行政許可證的網吧應允許其正常營業,不應隨便撤銷已經生效的經營許可,即使因為情形變化必須撤銷,也應對業主由此遭受的損害予以賠償。

第四,重點保護青少年。可以看到,網吧的危害有很大部分是針對未成年人而言的。一名19歲的男孩,因長期迷戀網絡色情暴力,出現精神問題,經常對女生做下流動作、持刀傷人,其父怕兒子再傷人不得以用鐵鏈將其鎖在家中④;重慶市兩名學生通宵上網后太疲倦在火車軌道上打盹被火車軋死。⑤沉迷于網吧而使未成年人滋生暴力,上當受騙,對學習生厭,損害身心健康的現象屢見不鮮。然而,在網吧的經營許可取得的規定中,對如何保護未成年人只字不提。所以,今后,應在申請條件中加入保護未成年人的相關規定(如網吧必須裝有不良信息過濾系統),在事后監管中著力限制未成年人出入網吧。

第五,網吧行政許可影響多方利益的分配,應該通過民主協商的方式來制定許可的相關規則,確立和執行聽證制度,這樣制定出來的法律法規才更容易執行,避免與實際不符。

第六,我國目前除極個別經濟發展迅速的大城市外,實行全面的網吧連鎖經營的條件尚不成熟。可以根據地區經濟發展的不同,在盡可能推動連鎖經營發展的同時,可以考慮在條件極不成熟的地區恢復允許個體申請網吧經營許可,并加強完善個體網吧的管理辦法,等待時機成熟之后再取締個體實行網吧連鎖,而不要只貪圖連鎖經營易于政府管理而忽視全面連鎖的弊端。

而就日前部分地區限量開放網吧經營許可審批而言,也應注意以上的問題和提出的建議,從網吧經營許可制度未來的發展方向出發,完善許可的條件和程序,爭取杜絕惡性事件的再次發生。

盡管網吧是一個名副其實的“問題場所”,但在當今這個信息化的時代,網吧是我們交流信息、獲取信息、娛樂休閑的重要場所。只要強化網吧管理制度,尤其是網吧的市場準入制度——網吧經營許可制度,網吧業必將蓬勃發展,走上合法、合理的正常發展軌道。

注釋:

①李京華,徐進.“藍極速”網吧縱火案后 趁火打劫者難逃法網被判刑.新華網.2003年3月24日.

②③錢立富.網吧牌照審批解凍 上海牌照價格曾炒到100萬.數據管理技術網.2009-03-13.

④羅勝.沉迷網絡難自拔 父親鐵鏈鎖兒身.中廣網貴州分網.2006年5月10日.

⑤兩中學生通宵上網累昏頭 鐵軌上熟睡被火車軋死.青島新聞網.2004年4月2日.

參考文獻:

[1]趙鵬.行政許可的演化與異化—以網吧行業為個案的分析.北京新政學院學報.2007(6).

[2]周漢華.行政許可法:觀念創新與實踐挑戰.法學研究.2005(2).

[3]陳海萍主編.行政許可法新論.北京:中國政法大學出版社.2007.