食品安全法可訴性研究

高其明 張妮娜

摘要《食品安全法》有許多創新和進步之處,該法從公民的身體健康和生命安全出發,規定了食品安全監管機關和食品生產經營企業在維護食品市場安全方面應盡的責任和義務,賦予了市場主體各項權利。本文指出對食品安全法的可訴性予以完善,有助于市場主體真正有效享有食品安全法賦予的權利,切實有效保障公民的身體健康和生命安全。

關鍵詞食品安全法 權利救濟 請求權 訴訟權 可訴性

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-084-03

食品安全關系人民群眾的身體健康,關系到社會的穩定,更關系到國家的形象。《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)于2009年2月28日通過,將于2009年6月1日正式替代《中華人民共和國食品衛生法》(以下簡稱《食品衛生法》)開始實施。

一、《食品安全法》頒布的積極意義

《食品安全法》較舊的《食品衛生法》有多處創新和進步之處。

(一)從“食品衛生”到“食品安全”,對人民群眾的身體健康和生命安全保護更全面、更周到

從“食品衛生”到“食品安全”,體現了國家對食品安全所給予的高度關注。根據《食品安全法》第九十九條的規定,食品安全是指食品無毒、無害,符合應有的營養要求,對人體健康不造成任何急性、惡急性或者慢性危害。而食品衛生是指為確保食品安全性和適合性,在食物生產的所有階段必須采取的一定條件和措施。狹義上講,食品衛生就是指食品干凈、未被細菌污染,不使人致病。《食品安全法》不僅要求食品的生產符合食品安全的條件要求,而且要求生產的食品必須是無毒無害的;不僅要求食品要干凈、無污染,而且要求食品符合應有營養的要求,不得造成對人體健康有任何隱性的危害。因此,“食品安全”的要求要遠遠高于“食品衛生”。

(二)“食品安全法”調整對象更加細化,食品安全監督管理覆蓋“從農田到餐桌”的全過程

新《食品安全法》吸取了“三鹿奶粉事件”的教訓,加強了對食品添加劑的使用、以及用于食品包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備等食品相關產品的監管。禁止一切使用非食品原料生產食品,在食品中添加食品添加劑以外的化學物質。《食品安全法》將食品生產和加工、食品流通和餐飲服務納入調整范圍,從生產、流通、消費三個環節上保證食品“從農田到餐桌”全過程的安全性,要求食品用農產品的生產者依照食品安全標準和國家有關規定使用農藥、肥料、生長調節劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等農業投入品,嚴格禁止生產原料不符合《食品安全法》規定的食品安全標準以及營養成分不符合食品安全標準的食品。

(三)質量監督、工商管理、食品藥品監督管理三部門分工負責、綜合協調,真正實現食品安全“無縫隙監管”

《食品安全法》不僅規定了食品生產經營許可制度,并且細化了食品生產經營許可證的取得和發放辦法,明確了各部門的職責,減輕了企業的生產經營負擔。

(四)《食品安全法》新增了“風險評估”和“不合格產品召回”兩項制度,加重監管部門和企業義務,有效保障消費者身體健康和生命安全

《食品安全法》第二章規定了食品安全風險監測和評估制度。國務院衛生行政部門會同國務院有關部門制定、實施國家食品安全風險監測計劃,省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門根據國家食品安全風險監測計劃,結合本行政區域的具體情況,組織制定、實施本行政區域的食品安全風險監測方案。“不合格食品召回制度”則是在食品安全事件發生后的補救措施。食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準時,必須立即停止生產,召回已經上市銷售的食品,并通知相應的經營者和消費者,以確保將可能造成的危害降到最低限度。

(五)取消食品免檢制度

“三鹿奶粉”事件暴露了免檢制度的弊端,質檢部門放棄履行食品安全監管職責,將“安全免檢”作為一項榮譽授予企業,給食品安全埋下了嚴重的隱患。新《食品安全法》取消食品免檢制度,確保不合格產品不出產、不銷售。

(六)嚴格法律責任、加大處罰力度,違規企業生存步履維艱

《食品安全法》第九章法律責任部分加大了對違法經營企業的處罰力度,規定了最低2000元,最高幾萬元的罰款額度,同時還要承當相應的民事賠償責任、行政處罰,嚴重的要企業負責人和直接責任人承當刑事責任。《食品安全法》增加了食品生產經營企業違法經營的成本,讓食品生產經營企業對違法行為望而卻步。

二、《食品安全法》對權利救濟的規定

《食品安全法》第一條開明宗義的規定:“為保證食品安全,保障公眾身體健康和生命安全,制定本法。”該條明確闡釋了食品安全法的立法目的,即保障公民的身體健康和生命安全權。根據我國憲法第二十三條的規定,國家尊重和保障人權。生命權和發展權是首要人權①,生存權包括身體健康權和生命安全權,國家應該盡一切努力和手段保障公民的身體健康權和生命安全權,這是公民的憲法權利,同時是國家的憲法義務。

眾所周知,“沒有救濟就沒有權利,沒有救濟的權利不是真正的權利”②,沒有保障的權利即裸露的權利只能稱之為“自然利益”,沒有人能對該利益真正排他性的支配享有,同樣,沒有權利的形成與賦予也談不上權利的保障。③根據近代啟蒙思想家的觀點,有權利必然存在權利濫用的現象,社會學的沖突理論為我們解決“權利為什么需要救濟?”以及“為什么會發生侵權?”等問題提供了基本思路④,基于此,法律要保護合法利益,維護社會正常秩序,就不僅僅應宣示權利,而且還應配置救濟權利的各種程序。根據權利救濟的形式和救濟的主體不同,權利的救濟可分為私力救濟和公力救濟兩種形態,私力救濟的常態是請求權的制度形式,而公力救濟的常態則是司法救濟的制度形式。

權利遭受侵害,其救濟方式通常有兩種。當原權利遭受侵害后,權利人通過私力救濟的方式,要求他人履行作為或者不作為的義務,以期實現自己的權利或者使自己遭受侵害的權利恢復到完滿狀態——請求權;當權利人在提出該項請求權,要求侵權人為或不為一定行為之后,義務人仍然不履行該義務,則權利人此項請求權的實現就必須借助國家強制力保障實現——公力救濟,權利人的請求權此時轉化為向法院提起訴訟的訴訟權,司法機關作為國家保障法律有效實施的機關,接受權利人的訴訟請求,以司法判決的形式強制義務人履行其義務,以保護權利人的合法權利。

訴訟權是救濟權的常態,是現代法治國家中的一項基本權利,是國家法律賦予社會主體在其權利受到侵害或與他人發生爭議時,請求法院通過審判的方式保護其合法權益的權利 。從保障社會主體權利的角度,社會主體在其權利遭受侵犯時,應享有獲得公力救濟的權利。⑤

《食品安全法》從保障公民的身體健康和生命安全權出發,賦予公民權利的同時克以國家衛生行政管理機關、質量監督部門、工商行政管理部門和食品藥品監督管理部門許多職責和義務,明確各個機關在保護公民身體健康和生命安全權方面應盡的職責和義務,并規定了相關部門怠于履行義務應當承當的責任。《食品安全法》第九章責任承當部分規定了各類違反本法行為所應承擔的責任類型和責任形態,根據不同的責任形態,運用相應的救濟方法予以救濟。

三、《食品安全法》可訴性的缺失

研究食品安全法的可訴性問題,離不開對食品安全法實體規范的研究,只有法律作了規定,權利才能明確,因而權利遭受侵犯時才存在可訴性。《食品安全法》規定了食品市場三類主體的權利義務,第一類食品市場監督管理主體,主要是各級衛生行政管理機關、各級質量監督管理機關、工商管理機關、食品藥品監督管理機關(以下簡稱市場監督管理機關);第二類食品市場生產經營者,包括各類食品生產者、經營者、食品原料輔料的生產者經營者(以下簡稱食品市場生產經營者);第三類,食品市場消費者。這三類市場主體之間形成的法律關系無外乎三種,食品市場監督管理主體與食品市場生產經營者之間的監督管理與被監督管理關系,或者按照經濟法的一般概念稱之為食品市場規制關系;市場監管主體與消費者之間的權利保障關系;市場經營者與消費者之間關系。

在食品市場規制法律關系中,市場監督管理主體為了修正市場運行缺陷,維護食品市場安全有效運行,保障公民的身體健康和生命安全,對生產經營者的行為進行規制,食品市場監督管理主體在對生產經營者的市場行為進行監督管理時,受監督管理的對象總是特定的,當受監督管理的主體(生產經營者)認為監督管理主體的監管措施侵害其合法權益時,依據現行的行政訴訟法律規范和經濟法律規范,大部分的監管行為可以訴至法院,但是對于監督管理主體對某一類市場主體或者市場行為作出抽象的監督管理行為(抽象行政行為)時,根據我國現行行政訴訟法的規定,此類抽象的監管行為不是法院行政訴訟的受案范圍,因此,食品市場監管主體的此類監管行為缺乏可訴性。食品監督管理主體在監督管理食品市場,維護食品市場安全性時的不作為,也存在可訴性的問題。當食品監督管理主體怠于履行食品安全監管義務,侵害了社會整體利益,而有關部門(如怠于履行義務的監管部門的同級人民政府或者其上級主管部門)又不對此不作為行為予以糾正時,沒有任何法律規定誰能代表社會整體利益提起訴訟,尋求司法救濟。無論是民事訴訟還是行政訴訟,都要求起訴主體必須要有訴訟利益,即起訴人必須與受侵害的利益有直接的利害關系。⑥在食品安全法及其他相關法律沒有明確授予有關主體在市場監督管理部門怠于履行義務的情況下,為維護食品市場安全,保障公民身體健康和生命安全等公共利益提起訴訟的條件下,食品安全法的有效實施確實存在缺乏可訴性的問題。

在市場主體與消費者之間的關系中,根據食品安全法的規定,有關行為人的行為損害了消費者的合法權益應當承當賠償責任。例如《食品安全法》第五十五條規定,“社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品,使消費者的合法權益受到損害的,與食品生產經營者承擔連帶責任。”消費者要求行為人承當賠償責任,必須依據民事訴訟法的有關規定提起民事訴訟,根據我國民事訴訟法的規定當事人只有在自己的合法權益遭受侵害后,才能向法院提起訴訟要求賠償。社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品損害了社會整體利益和廣大消費者的普遍利益,而消費者只能在自己受到損害的范圍內提起訴訟,沒有哪個個人或者組織被授權能夠代表社會整體利益和廣大消費者的普遍利益提起訟訴。即便是民事訴訟法規定的團體訴訟,也只能保護到部分消費者的利益,即消費者依據民事訴訟法尋求救濟,只能做到個案救濟。從這一點看,食品安全法存在可訴性不強的問題。

四、食品安全法缺乏可訴性的原因分析及其缺失的彌補

食品安全法存在明顯的可訴性不強的問題,究其原因,有以下幾個方面:

(一)食品安全法規范本身的缺陷

《食品安全法》規范條文根據其內容大致可以做以下三種歸類:第一類,授權政府衛生行政管理部門對食品生產和經營實施監督和管理;第二類,食品安全生產經營標準的規定,食品安全標準不僅是生產經營者從事食品生產經營活動必須遵守的最低標準,同時也是食品安全監督管理部門履行監督管理職責的法律依據;第三類,食品安全事故的處置及違反本法規定所應承當的法律責任,食品安全事故處置其實質還是對政府各部門面對食品市場突發事件、食品事故處置時的權限劃分,從廣義角度歸類仍然屬于第一類授權性規范;違法責任的承當不僅規定了食品生產經營企業違法生產經營所應承當的責任,同時也規定了監督管理部門怠于履行職責所應承當的責任,責任形式不僅有民事責任、行政責任還包括刑事責任。

第一類授權性規范,給予監督管理部門大量的自由裁量權,雖然《食品安全法》在進行條文設計時,已盡量明確各相關部門的監管職責范圍,但食品市場監督管理部門在實際履行職責時難免會出現“越位”或者“推諉”現象,當監管部門因為“越位”或者“推諉”給受監管主體或者廣大食品市場消費者造成損害時,誰能夠代表這些人的利益要求監管部門承當責任?還是單純的依賴“主管部門”、“上級部門”對這種行為給予糾正?根據現行法律的規定,對于這類怠于履行職責的行為,相關主體無權直接提起訴訟。根據《食品安全法》的規定,國務院衛生行政部門會同有關部門有權制定食品安全國家標準、食品安全風險監測計劃、食品中農藥、獸藥殘留的限量規定、屠宰畜禽的檢驗規程等,省級地方衛生行政管理部門有權制定食品安全地方標準。這些標準的制定如果損害了廣大食品市場主體的合法權益,根據我國現行行政訴訟法的規定,抽象行政行為不屬于法院受案范圍,食品市場主體無權就該類行為提起訴訟。

第三類規范,主要規定了違法責任的承當,責任的承當形式有民事責任、行政責任和刑事責任。如果違法行為構成刑事犯罪的,由偵查機關偵查終結,移送檢察機關提起公訴,由法院作出判決追究相關責任人的刑事責任,不存在可訴性的問題。行政責任的承當由行政機關對違法行為人作出行政處罰決定,追究行政相對人的行政責任,被處罰的單位或者個人不服處罰決定的,可以提起行政訴訟,此類行為同樣也不存在可訴性的問題。但對于監管機關怠于履行監管職責,對違法行為不進行行政處罰,致使違法生產經營者逍遙法外。“三鹿奶粉”事件就是因為質檢部門怠于履行監管職責,生產企業憑借一張“質量免檢證書”為非作歹,損害廣大消費者的合法權益,嚴重威脅到了人民身體健康和生命安全,給國家形象造成了極壞的影響。對于此類監管主體的不作為行為,其它相關的利益主體(其它生產經營者)和廣大消費者是否有權就違法行為人的違法行為提起訴訟,或者就怠于履行監管職責的機關提起行政訴訟?《食品安全法》沒有作明確規定,其它法律也沒有類似問題的授權規定。《食品安全法》只是在第十條規定:“任何組織或者個人有權舉報食品生產經營中違反本法的行為,有權向有關部門了解食品安全信息,對食品安全監督管理工作提出意見和建議。”

(二)現行訴訟制度的缺陷⑦

當國家及其政府在履行各種社會經濟管理職能的過程中發生糾紛時,有關主體尋求司法救濟的主要手段是依據民事訴訟法和行政訴訟法提起訴訟。這兩部訴訟法都對法院的受案范圍和起訴條件作了嚴格的規定。民事訴訟法規定,人民法院受理公民之間、法人之間、其它組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系而提起的訴訟,其中提起訴訟的原告必須與被告有直接的利害關系。而在《食品安全法》規范下發生的糾紛,當食品生產經營企業的違法行為危害了社會整體利益,相關主體(如消費者)只有在證明自己的“直接利益”受到損害的前提下,在“受害范圍”內提起訴訟,而相關主體很難也無權代表社會整體利益提起訴訟,法院因為受到職權的限制,也只能就“本案”所涉及的訴訟請求進行判決。這勢必造成消費者維權難的事實,也容易使得違法生產經營者拿著對個別消費者的“損害賠償判決書”繼續進行違法生產經營,損害更多的消費者的合法權益。

依據行政訴訟程序尋求救濟的途徑同樣并不暢通。我國《行政訴訟法》第二條規定,“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益時,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”行政訴訟法的立案范圍非常明確的限定在具體行政行為中,而對于抽象行政行為及行政機關怠于履行職責的行為,由于廣大市場主體不具有行政相對人的地位,無法主張自己的合法權益受到侵犯,因而導致他們不具有提起行政訴訟的原告資格。

(三)食品安全法可訴性缺失的彌補

通過對我國食品安全法可訴性的現狀分析,可以看出,要使《食品安全法》發揮應有的作用,必須對我國食品安全法的可訴性加以完善。一個國家法律制度的完善離不開國家的法律文化與傳統,借鑒外來先進立法例,同樣必須要考慮外來法律本土化的問題。我國的法律傳統歷來是重義務輕權利,社會主體對于一般的權利受損,往往喜歡息事寧人的處理方式,普通百姓包括各類市場主體普遍存在厭訴思想,如果設計的程序不便于社會主體的權利保障,許多原指望司法救濟的社會主體會因此而息訴。⑧因此,完善食品安全的可訴性必須要做到立足我國法律文化傳統,充分利用現有司法資源,建立便捷的訴訟程序。為此,本文認為可以從下幾個方面來加以彌補。

1.賦予市場主體訴訟的憲法救濟權。根據我國現行的憲法規定和訴訟制度,公民基于憲法的權利遭受侵犯而向法院提起訴訟,法院是不予受理的(除民事訴訟法特別程序規定的選民資格案件之外)。這有憲法本身的原因,我國長期以來是把憲法作為綱領性文件看待的,憲法規定的各類主體的權利義務都是比較抽象的,而且缺乏具體的懲罰性規定。為保障公民享有的各項權利,我們必須認識到憲法所具有的一般法律特征。當公民的憲法權利遭受侵犯而尋求司法救濟時,法院可以直接引用憲法規范判案,賦予公民憲法救濟權。這至少可以解決公民身體健康權和生命安全權受到侵犯時,依照民事訴訟程序和行政訴訟程序尋求救濟時法院受案范圍限制的難題。

2.賦予特定組織代表社會公共利益提起訴訟的權利。受目前我國民事訴訟法和行政訴訟法原告主體資格要件的限制,可以賦予社會團體或者組織代表社會整體利益或者廣大消費者的普遍利益提起訴訟的權利,例如授權消費者組織代表受損的社會整體利益提起訴訟,要求違法生產經營企業或其他行為主體承當法律責任,以保護社會整體利益和廣大消費者普遍利益。

3.完善我國現行的行政訴訟程序。根據我國現行《行政訴訟法》規定的行政訴訟受案范圍,抽象行政行為不屬于法院的受案范圍,行政相對人只有在行政機關的具體行政行為侵害了其合法權益時才有權提起行政訴訟獲得司法救濟,事實上,缺乏公平正義的抽象行政行為造成的損害遠遠大于具體行政行為,將抽象行政行為排除在法院的管轄之外,必將使市場主體的許多損害得不到救濟,消除這一弊端的有效方法之一就是擴大行政訴訟的受案范圍,將抽象行政行為納入到行政訴訟的受案范圍之中。擴大行政訴訟的受案范圍還包括將行政不作為行為直接納入到行政訴訟中。我國現行行政訴訟法對政府部門不作為的司法救濟力度明顯不夠,除《行政訴訟法》第11條明確列舉的幾項以外,其他不作為往往被排除在人民法院的受案范圍之外或認為起訴人不具有原告資格。彌補這一缺陷的理想方法是將行政機關的行政不作為直接納入到行政訴訟受案范圍,授予相關市場主體對行政不作為行為直接提起訴訟的權利。當然,為了避免濫訴現象的發生,對此類訴訟權利的授予要進行必要的限制。

注釋:

①中國人權.新華網.www.news.xinhuanet.com.

程燎原,王人博.權利及其救濟.山東人民出版社.1998年版.第349-351頁,第12頁.

③論民事救濟,莫愛斯,石家莊經濟學院學報.2005(10).

⑤⑥⑦⑧顧功耘、羅培新主編,經濟法前沿問題.北京大學出版社.2006年版.第17頁.第19頁.第21頁.第24頁.