2004年修憲后的土地征收與土地征用

張 煒

摘要本文試圖分析2004年憲法修正案對我國征地制度產生的深遠影響,并在論述了土地征收和土地征用的關系之后,分析了現行征地制度存在的缺陷和解決對策。

關鍵詞修憲 土地征收 土地征用 公共利益

中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-109-01

2004 年3 月14 日,十屆全國人大二次會議經過投票表決,將原憲法第十條第3 款“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用”,修改為“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。 憲法這樣規定,為下一步相關法律嚴格界定“公共利益”范疇,進而嚴格控制濫用征地權提供了法律基礎。

一、2004年修憲對現行征地制度的影響

(一)有利于明確因征收、征用而發生的財產關系和法律關系

2004年修憲,將征地制度明確規定為土地征收與土地征用兩種形式,這有利于理順和明確市場經濟條件下因征收、征用而發生的不同的財產關系和法律關系,使我國的立法更加規范和嚴謹,同時也為我國土地管理法和物權法進一步具體規范土地征收和土地征用提供了憲法依據。

(二)有利于保護農村土地和農民利益

憲法修正案第二十條首次增加了規定土地征收和土地征用的補償條款,進一步表明了我國對城鄉集體土地所有權的尊重,說明了我國決策層和理論界充分認識到以憲法全面保護被征地者合法權益的必要性和重要性,對實踐中充分保護農村土地具有重大的現實意義。

二、現行征地制度的缺陷

(一)公共利益的范圍規定不夠明確

我國現行法律只是原則性地規定了土地征收必須符合公共利益的要求,但是過于籠統的規定并不利于約束行政機關嚴格依法實施土地征收或土地征用。這就使在征地過程中任意解釋“公共利益”,隨意擴大征地范圍成為了可能。

(二)征地補償標準偏低及補償款發放渠道不合理

我國現行的土地征用補償標準是按照土地的原有用途進行補償。這種規定實際上否認了農民土地財產可能增殖的利益,屬于一種制度上的剝奪。而且在具體的操作中,即便是較低標準的補償費也常常由于農民在征地中的弱勢地位而得不到及時、足額的補償。這種現象在征地補償過程中是普遍存在的。

(三) 缺乏公開、嚴格的征地程序

我們知道法律的嚴肅性就在于其嚴格的程序。完善相關法律,規范征地制度,規范政府、主要是地方政府的行為是保障農民權益的關鍵所在,在實際征地過程中必須充分尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位,強化平等協商和監督機制。

(四)缺乏征地目的合法性的審查機制

我國《土地管理法》中, 只規定了征地必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準, 對于被征地人認為征地目的不符合法律規定時的救濟機制卻沒有任何的規定,在征收或征用村民集體所有的土地是否應當需要得到村民集體同意的問題上,國家在這方面并沒有具體的法律規定。

三、完善征地制度的對策

征地制度具有強制性的前提和基礎是公共利益,如果公共利益不存在,土地征收和土地征用的合法性將會受到質疑。

(一)明確規定公共利益的范圍

關于公共利益的界定,理論上一般是指公共目的或公眾受益,如供水、供電、供氣、修建道路、綠地。明確列舉出征地的適用情形,這對于保護耕地及農民權益具有很強的針對性和可操作性, 對于違反公共利益的征地能起到有力的監督作用。

(二)完善公平合理的補償標準

我國目前采用的征地補償標準是按土地原有用途進行補償,這種補償標準遠低于改變用途后的土地的市場價格,這就在在很大程度上影響了農民的利益。確定我國的征地補償標準,可以借鑒西方國家的憲政經驗,同時考慮我國的國體及國情,綜合考慮各種因素然后制定公平合理的補償標準。

(三)完善公開、嚴格的征地程序,規范政府征地行為

我國《土地管理法》第48 條規定要求征地應當聽取當事人的意見,但是只針對補償方案的公眾參與,這樣的范圍過于狹窄。征地程序的公開對象應當包括:一是對申請用地單位公開,使其了解行政程序的進行以便于及時針對自身的行為做出相應地調整;二是對被征地的集體經濟組織及其成員公開,使他們能夠了解征地行為對自身權益影的程度并提出合理的補償或救濟請求;三是對社會公開,接受社會的監督。

(四)建立健全征地制度的司法救濟機制

征地制度與農民權益和農村土地權利密切相關,但是征地制度的完善并不是簡單地通過法律的修改就可以實現的。除此之外,還應當改革現行的以經濟增長速度、城市發展狀況、招商引資成果為指標的政績考核制度。這要求我們需要把征地制度的完善和政治經濟體制的改革結合起來。隨著我國以人為本的治國理念的提出及實施, 我們期待不斷完善的征地制度能夠體現出更多的人文關懷。

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