國家實施國際恐怖主義行為的界定

李 彧

摘要國際恐怖主義現在成為了國際社會的公害,無論是恐怖分子的襲擊還是某些國家對恐怖分子的報復。都引起了國際社會的關注。在國際法層面,盡管非國家組織所實施的恐怖主義行為值得關注,但是作為國際法主體的國家所實施的國際恐怖主義行為更能引發探討。目前還沒有一個國際社會公認的恐怖主義定義,恐怖主義如何界定(包括國家是否能成為恐怖主義實施主體),國家實施恐怖主義活動的行為性質都是各國分歧所在。本文就恐怖主義的界定問題(兼論國家成為恐怖主義實施主體問題)做簡要的分析和論述。

關鍵詞國際恐怖主義 國家主體

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-160-02

一、導言

恐怖主義的歷史幾乎和人類的歷史一樣久遠,但是,它作為一大突出的全球公害則只是20世紀60年代以后的事。一直以來,在冷戰的陰影下,恐怖主義活動雖然較多,但并未成為全球關注的重點。現今,特別是“911事件”以來,恐怖主義已經成為了使世界各國都感到棘手的重大問題。美國在阿富汗和伊拉克發動的以反恐為名的戰爭,俄羅斯政府和車臣恐怖分子之間的拉鋸戰等等,都是當今國際社會關注的焦點。

根據美國國務院出具的《2006年度各國反恐怖主義形勢報告》顯示,盡管各國在反恐怖主義上效果顯著并加大了打擊力度,但由于恐怖主義采取新的手法和伊拉克暴力活動加劇,2006年全球恐怖主義事件比前一年上升25%。國家反恐怖主義中心的報告還說,2006年全世界共發生14338起恐怖主義襲擊事件,受襲擊的平民為74543人,其中20498人被害身亡。《2005年度各國反恐怖主義形勢報告》記錄的全世界恐怖主義事件總數為11153起,受襲擊的平民為74217人,其中14618人被害身亡。這僅僅是恐怖活動所造成的直接的人員損失,恐怖活動造成的對民眾心理上的恐嚇以及精神上的傷害是無法估計的,為了預防恐怖主義和打擊恐怖主義所耗費的人力、財力十分巨大。巴基斯坦內政部消息人士27日說,巴前總理貝·布托當日在拉瓦爾品第市舉行的競選集會上遭炸彈襲擊身亡。同樣的,恐怖活動所帶來的人人自危的氣氛對國際社會的和平與安寧造成了巨大的威脅?？梢?當今世界的恐怖主義問題是全人類共同面對的巨大毒瘤。

二、恐怖主義的界定

(一)恐怖主義產生的歷史及各種不同定義

恐怖行為古以有之,比如中國古代的刺客刺殺一國政要的行為,古羅馬時期暗殺君主的行為,都屬于恐怖主義行為。但是,現在我們使用的恐怖主義的概念卻是近代以來的一個概念。由“恐怖”(terror)而衍生的“恐怖主義”(terrorism)一詞源于法語。它是18世紀90年代新創造的一個詞匯,但很快就被英國借用,以說明法國大革命時期政府所采取的系統化威懾政策。這里所指的恐怖注意指的是以國家為主體對國內實施的,那么大革命以后的一些恐怖主義活動則同其當代意義更為接近,即個人、團體和組織等非國家行為體針對國家政權或社會公眾進行的暴力活動。從一戰結束到20世紀30年代,“恐怖主義”的含義又發生了改變。它不再指代無政府主義者和民族主義者針對政府及其領導人的暴力活動。此時的恐怖主義被用來描述專制政權及獨裁者對公民濫用暴力,尤其指意大利法西斯黨和納粹德國在國內實施的大規模鎮壓行動。1968年,解放巴勒斯坦聯合陣線劫持El-Al飛機。這一事件被看作是當代恐怖主義形式的分水嶺?？植乐髁x第一次將普通大眾作為了直接的影響對象。這也就進入了現代恐怖主義的范圍。

恐怖主義的界定問題長期以來都是政府官員和政治學者們公開爭論的焦點。迄今為止,林林總總的恐怖主義定義多達一百余種,但一個比較能為國際社會普遍接受的定義尚不存在。因此,恐怖主義的定義問題也成為了反恐斗爭中的重要問題。因為全世界還沒有一個公認的關于恐怖主義的定義,因此,只能從各種不同的定義中理解恐怖主義。

在韋氏國際英語詞典中,恐怖主義(terrorism)被認為是:(1)令人極端恐懼和害怕的行為;(2)通過恐嚇或恫嚇來實施統治的政府制度;(3)企圖推翻政府的有組織非法暴力行動。世界知識大詞典中對恐怖主義的定義是:“為了達到一定的目的,尤其是政治目的而對他人的生命、自由、財產等使用強迫手段,引起如暴力、脅迫等造成社會恐怖的犯罪行為的總稱。”以上是關于恐怖主義的詞典上的定義,可見,并沒有明確指出國際社會一國對另外一國的恐怖主義活動是否屬于恐怖主義問題,因而也不能確定國家是否能夠成為恐怖主義活動的主體。而且,在實際中有指導意義的恐怖主義定義還在各國的法律文件當中。

1989年英國《預防恐怖主義法》中對恐怖主義下的定義是:為了政治目的并使公眾或部分公眾置于恐懼之中而使用暴力。《美國法典》認為恐怖主義是指:“經過預謀的、有政治目的的、且針對非軍事目標的,由非國家的集團和秘密組織進行的暴力活動,其目的通常是影響大眾?！?/p>

再看學界的定義,以色列前總理內塔尼亞胡在《Fighting Terrorism》中經1995年修改后的恐怖主義定義是:為了政治目的而旨在制造恐怖氣氛的故意策劃的、系統性的針對公民的(暴力)攻擊活動。美國蘭德公司的定義是:旨在制造恐懼或驚恐氣氛,使人們夸大恐怖分子的力量和他們事業的重要性,而使用實際的或威脅性的暴力。美國的博·格羅斯卡普在《The Newest Explosion of Terrorism》中的定義是:“一種使用或威脅使用無選擇性的暴力的秘密戰爭,旨在通過制造恐怖氣氛,達到改變人們心理狀態,或國家或其成員被威脅的群體的政策的目的。”王鐵崖教授認為:“恐怖主義是具有國際政治目的的由私人或有組織的團體上海他人生命或損害他人的暴力行為。當這種行為受到國家支持時或者甚至是國家發動時,則被稱為‘國家恐怖主義?！?/p>

從以上各種不同的定義可以看出,對恐怖主義的定義有著巨大的分歧。這樣的分歧與其說來是看到了恐怖主義不同的特征,不如說是每個定義者所處的政治立場不同。恐怖主義從產生開始就帶有很強的政治色彩,因而決不僅僅是個法律問題。所以,要產生世界各國公認關于恐怖主義的定義是十分困難的。因此,有學者稱:“一個被普遍接受的全面的恐怖主義概念現在不存在,而且將來也不會存在?！?/p>

(二)恐怖主義的界定問題

總的來說,雖然我們不能對恐怖主義下一個明確的定義。但是我們依然可以對恐怖主義的特征進行一定的界定。當法國人反對德國人占領時,他們被賦予了“抵抗運動”這一名稱,是自由戰士和英雄,而當巴勒斯坦人反對以色列人的占領時,就被稱之為恐怖分子。就在目前,一國視為恐怖分子的人,在另外一國就被看成是自由戰士。所以,在界定恐怖主義時,不能糾纏于恐怖主義背后的政治目的。因此,對恐怖主義的界定僅僅應當從行為、主體和對象幾方面進行。

首先,什么樣的行為才能稱之為恐怖主義行為呢?一般而言,恐怖行為首先應當具有暴力性,這是恐怖主義不可少的方式和必然內涵。從上述定義中我們也可以看到,盡管世界各國對恐怖主義的定義不同,但都蘊含了暴力性的因素。而且,恐怖主義行為所要達到的恐懼性和宣傳上的效果以及政治上的目的都需要以其暴力性為基礎。同時,僅有暴力性還不能構成恐怖主義行為,比如一般的刑事犯罪很多也具有暴力性,但不能稱之為恐怖主義行為。

恐怖主義行為區別于一般的刑事犯罪還在于它具有恐懼性、政治目的上。

大部分的恐怖主義的真正目標不在于特定的實際打擊對象,而是在于造成更大的影響和聲勢,對社會大眾的心理帶來壓力,給國家政策的制定形成威脅,以達到自己的政治目的?？梢哉f,造成公眾的恐懼以達到自己的政治目的是恐怖主義的危害性的重要體現,也是區別于一般刑事犯罪的方面。

恐怖主義行為具有政治目的性,這也是恐怖主義行為區別于一般刑事犯罪的特點?？植乐髁x活動一般針對的是某種政治目標或社會目標。從國際社會的現狀來看,實施恐怖主義活動的主體很多都是弱小的政治實體或者有政治訴求的弱小組織。由于不能夠得到其他途徑來表達自身的訴求,或者其訴求不被重視,于是就借助恐怖主義的手段以達到自己的目的。可以說,恐怖主義主要弱者為了達到自己的政治目的、發出自己聲音的一種手段。

可見,作為恐怖主義行為可以被認為是:實施暴力手段,使公眾產生恐懼的效果,以達到自身政治目的的一種行為。

那么在界定了恐怖主義行為之后就要涉及什么樣的主體才能稱為恐怖活動的主體的問題。具體來說,就是國家是否能夠成為國際法意義上的恐怖主義活動主體的問題。

按照西方的觀點,恐怖主義的主體是不能包括主權國家的。根據前述有代表性的《美國法典》的規定,對恐怖主義的定義中明確地排除了國家稱為恐怖主義的可能。但是在發展中國家的主張中,國家也是可以成為恐怖主義主體的。如 1979 年塞內加爾等國在聯合國關于國際恐怖主義特設委員會上就強調恐怖主義的定義應當包括“國家恐怖主義”的概念在內 ,并明確把國家恐怖主義列為政府的行為 ,主張國家恐怖主義應分為兩大類:一是帝國主義、殖民主義、種族主義或外國統治實行的反對某些基本人權的行為;另一是國家實行的反對其他國家的主權的行為 。1981 年南斯拉夫在聯合國第六委員會討論恐怖主義定義時說:國家恐怖主義應包括侵略各種形式的武力、報復、使用顛覆來反對和占領其他國家的領土在內 。國際社會對恐怖主義的定義遲遲未能達成,在這方面的分歧也是重要原因。

本文認為,國家可以成為恐怖主義活動主體。從歷史上看,最早的恐怖主義就是以國家為主體展開并發展的。雖然近代以降,恐怖主義的定義有所改變,但并沒有證據表明國家不能夠成為恐怖主義的主體。從現實中看,世界上有許多國家用著和恐怖分子同樣的手段來達到自己的政治目的。比如以色列就多次對巴勒斯坦的領導人和平民發動恐怖襲擊;美國也多次對敵對國家的元首實施暗殺行動?？梢哉f,在許多情況下,國家所采取的手法與恐怖分子的手法并沒有任何不同。如果我們認為,同時暗殺、爆炸的行為,非國家組織的成員手中做出和從國家的工作人員做出在性質上有根本不同,一個是恐怖主義行為,而另一個是合法的行為,則結論未免荒謬。從理論上說,阻礙認定國家作為恐怖主義活動主體的一個法律上的障礙在于,國家之上并無主權者,也就不能判定國家的犯罪。但是,二戰以來的國際法實踐已經表明,國家可以作為犯罪的主體。而且,“國家之行為不應損害他國利益”這一原則已經為國際社會所承認。這是一項公認的國際法原則,破壞這一原則應當在國際法上承擔責任。所以,國家能夠成為恐怖主義活動的主體。

因此,總結上述論證,本文雖無意提出一種自己認可的恐怖主義觀點,但從行為和主體兩方面給出了自己關于恐怖主義的特征的界定。本文所要討論的國際恐怖主義就是指在國際層面上的恐怖主義,恐怖主義的行為或者影響跨出一國國界或管轄的領域。在本質上,國際恐怖主義與一般的恐怖主義并沒有很大區別,僅僅是范圍的不同。

三、結語

通過以上論述,本文對恐怖主義進行了界定,特別強調了國家是可以作為國際恐怖主義主體的。排除了某些國家將自己的恐怖主義行為排除在恐怖主義的范圍之外的可能。使得恐怖主義與非恐怖主義的區分是行為上的,而非行為主體上的。從行為方面進行界定,而不是從主體方面界定,是對所有類型的恐怖主義行為的“一視同仁”,是得到一個被普遍接受的恐怖主義定義的基礎。

注釋:

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