行政訴訟原告資格的界定探討

寧 虓

摘要在行政訴訟領域,原告資格直接關系到對當事人權益的保護程度和對行政行為的監督力度,頗有研究價值。本文對行政訴訟原告資格的界定進行了初步的闡述,并且探究了該制度的法律淵源,最后對法律上相關判定標準表達出自己的理解。

關鍵詞行政訴訟原告資格 法律上利害關系 法律淵源 界定

中圖分類號:D925 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-174-01

“資格”本身就意味著一定限制性質的存在。資格首先是一種許可,是對某人作或不作某事的許可;同時也是一種限制,規定了某人作或不作某事的邊界。在《布萊克法律大辭典》中,原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益,其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。①我國學者關于行政訴訟原告資格的概念,有“條件說”、“限制說”、“利害關系說”三種,其中“條件說”為多數人主張。盡管在形式上各異,但它們在本質上是基本一致的,只是從不同的層面對其進行界定而已。那么,似乎可以得到如下結論:行政訴訟原告資格是指某人就某事而具有的向法院提起行政訴訟,從而成為行政訴訟原告的法律能力。

然而,行政訴訟原告資格問題真正的難點在于,如何援引法律規定,準確地判斷何人具備行政訴訟原告資格,從而依法啟動司法審查程序。對于這些問題的思考,其理論和實踐意義是不言自明的。

一、認定行政訴訟原告資格的諸種觀點

當前,關于如何認定行政訴訟原告資格,在我國法學理論界和實務界主要有以下幾種觀點:1.實際侵權說。即公民、法人或者其他組織是否具備原告資格,主要看其合法權益是否受到了行政機關具體行政行為的實際侵害。2.主觀認為說。即只要公民、法人或者其他組織“認為”行政機關所作的具體行政行為侵犯其合法權益,就具備了向人民法院起訴請求撤銷或者變更的資格。②3.受案范圍說。即公民、法人和其他組織是否具備原告資格,要看被訴的具體行政行為是否屬于人民法院行政案件的受案范圍。法院受理行政案件,應當嚴格執行《行政訴訟法》第11條規定,不得對該條的規定作擴大解釋。③“判斷起訴人是否具有原告資格的首要條件,便是看其被侵害的合法權益是否屬于行政訴訟法保護的范圍。”④4.利害關系說。這種觀點在下面有所闡述,這里不過多涉及。5.主客觀統一說。即公民、法人或者其他組織獲得原告資格必須主觀上要認為行政機關作出的具體行政行為侵犯了其合法權益,客觀上還要與被訴具體行政行為有法律上的利害關系,這兩個條件必須同時具備。6.條件說。持該觀點的學者認為,“原告資格是個人或組織請求法院保護自己合法權益所應具備的條件”。⑤主要有以下幾點:第一,所訴行政行為必須在行政訴訟法規定的受案范圍以內;第二,必須是具體行政行為的相對人;第三,符合法定條件。

雖然以上諸種觀點各有利弊,并未形成令人信服的一家之言,但其理論價值不容忽視。它們都表達了這樣一種判別取向,即判別某主體是否具備行政訴訟原告資格,需要抓住最關鍵的判別要素。而剖析這種關鍵要素,必須從研讀相關法律規定入手。

二、我國行政訴訟原告資格的法律淵源

我國憲法是行政訴訟原告資格制度的根本依據。行政訴訟原告資格是許可與限制的統一,本是一對矛盾,然而兩者的辯證存在構成了穩定的原告資格的范疇。如何去彌合這種矛盾而達到法律上的和諧呢?我們可以從憲法中尋找理論根據。憲法所規定的保障公民合法權益、保護私人合法財產、國家機關依法行使職權等基本原則,是我們界定原告資格的根本指導和依據。舍此,便無法在不同利益的糾葛中作出取舍,無法在各種矛盾的沖突中尋求平衡。

《行政訴訟法》是我國行政訴訟原告資格的主要法律淵源。具體來講,主要包含在第2、24、27、41、70條等條款中。其中,第2條規定和第24條第1款是概括性規定,第24條第2、3款規定了特定情形。第27條規定:“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織,可以作為第三人申請參加訴訟,或由人民法院通知訴訟”。第41條規定:“提起訴訟應當符合下列條件:(一)原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實根據;(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”第70條規定了外國人、外國組織、無國籍人等特定情形。

《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)通過司法解釋的方法作了補充說明。第12條規定對《行政訴訟法》關于原告資格規定作了最重要的補充。第11條、第13條到第18條,對相鄰權、公平競爭權、合伙、聯營、公平競爭企業權益、農村土地承包人權益、非國有企業權益、股份制企業權益等相關人的原告資格進行了列舉和確認,把《行政訴訟法》立法之初未予重視或尚未出現的主體的原告資格予以明示,以使法律盡可能地適應社會發展變化的需要。

三、對于“法律上利害關系”的理解

《若干解釋》第12條規定:“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。”這一標準雖然是對“合法權益標準”的進一步發展,但仍然是比較抽象的。判定是否有法律上的利害關系,不應僅憑法官的自由裁量,還應當有一些相對具體的標準。司法實務界有人提出從以下三個方面來把握:一是看起訴者認為被侵犯或影響的合法權益是否客觀存在;二是看侵犯或影響是否真的已經發生或者必然發生;三是看侵害或影響與被訴的具體行政行為之間是否存在因果關系。⑥這三個標準參考價值還是比較大的。

隨著民主法治進程的加快,如何切實有效地保障公民合法權益不受行政行為侵害已經成為時代潮流。在這種潮流影響下,無論英美法系還是大陸法系國家,都在放寬對行政訴訟原告資格的限制。因此,我們在理解“法律上的利害關系”時還應當從保護弱者的立場出發,盡可能為受行政行為侵害或者影響的自然人、法人或其他組織提供司法救濟,而不是僅僅從部門保護的角度來考慮案件的取舍,既要保護合法權利,同時也要保護合法利益。當然我們也不能走向極端,對其放棄審查或盲目降低審查標準。

注釋:

Blank Law Dictionary.1979the Fifth Edition,West publishing Co. Page 1260—1261.

劉善春.行政訴訟原理及名案解析.北京:中國法制出版社.2001年版.第476頁.

甘文.行政訴訟法司法解釋之評論.北京:中國法制出版社.2000年版.第8-9頁.

樊崇義.訴訟法學研究.北京:中國檢察出版社.2002年版.第290頁.

沈福俊.論對我國行政訴訟原告資格制度的認識及其發展.華東政法學院學報.2005(5).

高家偉.論行政訴訟原告資格.法商研究.1997(1).