我國農村最低生活保障法律制度的立法價值選擇

張 靜

摘要當今中國農村社會保障法律制度建設的嚴重滯后,已成為我國社會保障制度建設的薄弱環節,嚴重阻礙了農業經濟的發展和農村社會的進步,因此從法理的視角對我國農村最低生活保障法律制度的立法價值選擇進行分析,以期對我國制定農村最低生活保障法律制度提供一定的參考就成為必要。

關鍵詞農村 最低生活保障 立法價值

中圖分類號:D920.0 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-267-02

所謂立法價值是指通常不是指立法作用或立法的有用性,而是指立法主體的需要與立法對象(法律所要調整的對象)間的相互關系,表現為立法主體通過立法活動所要追求實現的道德準則和利益。立法價值所強調的是利益與正義(公平)的統一,用正義原則來處理各種利益矛盾關系。立法不是為了利益而分配利益,而是為了實現正義而分配利益,是以正義為尺度來分配、評價利益的分配。因此,立法者在設計、考慮不同利益的傾斜或平衡時,必須符合公平(正義)的價值要求。

最低生活保障法律制度的基本理念,即該法律制度設計的本質出發點和追求目標。我國農村最低生活保障法律制度就是在生存權理念、實質公平、社會連帶和市場機制缺陷彌補等文明理念的催化下生成并成長的,該制度的本質內核和追求目標正是深深根植于對人的尊重、關愛和對社會公平的追求等深層次的價值選擇上,以生存權保障、實質公平、社會連帶和市場機制缺陷的彌補為我國農村最低生活保障法律制度的立論基礎和邏輯原點。

一、生存權保障

(一)最低生活保障權是社會保障權的重要組成部分,是基本權利

社會保障權是公民的一項基本權利,是社會權利的一種。比較各種社會保障權的概念,可以發現基本上都包含了這么幾個方面:第一,社會保障權的主體是公民;第二,社會保障權的核心就是獲得物質幫助,第三,社會保障權的目的是維持生活的需要。

就我國而言,在權利體系中,社會保障權應屬于最基本的權利和人權,每一個中國公民最基本的物質需求能否得到滿足直接關系到憲法、法律規定的一系列的政治權利和其他權利的實現。就社會保障制度之構成的最低生活保障制度而言,其最重要的法理念亦為生存權保障思想。這個在我國憲法規定中可以得到充分印證。比如2004年《憲法修正案》第33條中增加的第三款之規定:“國家尊重和保障人權?！比藱啾Ｕ蠗l款的入憲為公民基本權利體系保持開放性和包容性提供了憲法依據和制度保障。同時,《憲法》第45條還規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展公民為享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業?！?004年我國《憲法修正案》第14條第四款之規定:“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。最低生活保障的建立健全應屬題中之義。

(二)社會保障權是生存權的重要組成部分

生存權是人類的首要權利或者是最起碼的權利。無論在哪個國家,生存權都是每個公民所平等享有的。我國的社會保障法律制度,在法理論上的研究起步較晚。不過,人們已經認識到 ,作為社會保障權基礎和前提的生存權是社會保障法律體系的基本理念之一。從各國關于生存權的規定來看,生存權作為人權的基本內容,是社會保障立法的理論基礎。講人權最重要的是生存權,《世界人權宣言》第25條規定:“人人有權享受為維持他本人和家屬健康和福利所需要的生活水準,包括食物、衣著、住房、醫療和必須的社會服務,在遭到失業、疾病、殘疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時,有權享受社會保障?！鄙鏅嗟貌坏奖Ｕ?其他一切人權都是空話。國家和社會為了解決社會成員在社會產品分配中的差異和不公,通過法律強制建立了社會保障制度,賦予有生活困難的公民和其他社會成員獲得基本生活保障的權利,即社會保障權。可見,社會保障權是以生存權的形式在各國的立法中出現的,國家有義務通過法律確立并保障這一權利。

(三)生存權是人權的重要組成部分

人權即人的權利或作為人類的權利,是人作為人的屬性所享有的、不可剝奪、不可轉讓的基本權利?！妒澜缛藱嘈浴返?2條規定:“作為社會的一員有權享受社會保障,并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由的發展所必需的經濟、社會和文化方面的各種權利的實現,這種實現是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況?！?/p>

隨著人權理論的不斷發展,人權的內涵也不斷擴大,在這種思想背景下,生存權作為現代人權理念的基本內容,其思想內容逐漸明確,并被人們所認識。從國際范圍看,第二次世界大戰后,生存權的概念在全世界范圍內被普遍接受,成為人權的一項重要內容,是社會保障立法的理論基礎。生存權是指作為社會個體的人生存所必不可少的權利,是基于人類的生存本能而自然產生的。生存權的思想認為國家應該將保護弱者生存作為自己的義務。德國的《魏瑪憲法》第一次通過立法將生存權確定下來,并賦予其內涵,即生存權不僅僅是人活著的權利,而且是能夠體面地生活,能夠充分體現人的價值,有尊嚴地生活的權利。隨著生存權在人權體系中核心地位的確立,人權制度發生了根本性的變化:人權的內容是以生存權為構成基礎的現代人權;人權的目的是以社會整體對平等、生存的追求;人權的保障方式為國家直接向人權主體提供人權實現條件和清除人權實現障礙的積極保障方式,公民對國家的抵抗和國家所必須保持的抑制被公民對國家的依賴和國家必須進行的介入所取代,國家從不驚擾個人權利的守夜人變成了應公民請求而行的奉事者。在現代人權觀念中,公民為求生存而獲得財產并不以其履行義務為前提,而是由國家負起保障公民生存權實現的責任,國家有接受公民生存請求的義務。國家為了解決社會成員在社會產品分配中的差異和不公,通過最低生活保障法律制度,賦予有生活困難的公民和其他社會成員有獲得基本生活保障的權利,從而滿足其體面地生存的需要。最低生活保障成為了實現公民生存權的重要救濟方式,成為了實現人的尊嚴和價值目標的保障體系。

總之,社會保障法律制度所蘊含的生存權理念,對于解決被聯合國經濟、社會、文化權利委員會認定為最為脆弱的社會弱者“無地農民、受排斥的農民、農村工人、農村失業者、城鎮窮人、移民勞動者、土著人、兒童、老人和其他受到特別影響的群體”,特別是對于解決在我國具有普遍性的生存權弱者身份性和生存權脆弱性的農民更具現實意義。建立有中國特色的以保障生存權為基礎的中國農村最低生活社會保障法律制度,給予農民以法律上的特殊的扶持和保護,是生存權理念之要求,也是建設和諧社會之要求。

二、實質公平

“公正善良之術”。法是實現公平的手段。公平是人們處理利益關系的一種價值評價。公平可以分為三類:一類是機會公平。機會是指從事某種行為的權利。機會公平是指社會賦予的從事某種行為的權利平等。機會是一種資源,可為社會成員帶來利益期待,同時具有稀缺性,有時不能覆蓋全體社會成員。二類是規則公平,又稱制度公平,是指在進入、退出、競爭、分配、評價等環節的公平對待。規則公平要對不同的社會成員不做非理性的區別對待,從反方面說就是相同的人和相同的情形必須得到相同的至少是相似的待遇。三類是結果公平,由于個體差異的存在,機會公平往往導致競爭結果的不公平。優勝劣汰的法則可以促進效率,但利益的兩極分化會激發尖銳的社會矛盾,威脅經濟和社會的安全。在此意義上注重結果公平將有利于社會的和諧。社會制度的公平與正義的實質在于:怎樣合理地將社會共同創造的價值、財富和軀體利益,以及社會共同的負擔或責任分配給社會成員;當這種合理的分配規則被違反而造成社會爭端甚至社會沖突時,又怎樣合理地、公正地解決。簡言之,即分配的公平和訴訟的公平。社會保障法所追求的公平價值取向,側重于分配領域,為分配的公平。這種分配的公平絕不等同于絕對的平等,它符合正義的要求,是建立在平等(equity)的基礎上的合理的分享(fair shares)。

然而,從20世紀80年代以來,我國出現了收入分配過分懸殊的問題,且城鄉收入分配差距更為顯著。有學者稱“從整個社會看,城鄉居民收入不平等和社會地位不平等是中國社會主要問題之一,甚至有可能是一系列不平等問題中最主要的問題。”因此,如果說社會保障制度契合了人類對平等,尤其是經濟平等理念的追求的話,那么,以社會正義和社會公平理念作為中國最低生活保障法律制度尤其是農村最低生活保障法律制度重要的理論基礎, 堅持給予農民“國民待遇”原則,同時要對農民的社會保障權進行偏重保護,只有偏重保護,才能實現真正的實質公平,不僅順應了現代文明的發展趨勢,也必將極大地促進和諧社會的建設。

三、市場機制缺陷的彌補

在市場經濟條件下,每個經濟主體都是為了自己的經濟利益而行動,都獨立承擔經濟活動的后果,因此,每個經濟主體都有真正的內在動力與外在壓力,為取得成功而最大限度的發揮自己的聰明才智,市場機制條件下的機會平等可以讓每個人擁有平等的法律地位,擁有同樣的成功機率,從而鼓勵各種各樣不同社會經濟背景的人擁有相同的機會在事業上成功。機會平等和結果的不平等是市場經濟的特征。并且,隨著市場經濟的發展,結果不平等的情況會加劇,財富越來越集中在少數人手中,那些競爭力相對較弱的群體在競爭中越來越處于不利的地位。

實現共同富裕是社會主義市場經濟體制建設的不可動搖的目標。市場經濟通過市場競爭來實現對資源的有效配置,市場機制具有鼓勵競爭追求效率的特點。市場運行必將自發地傾向于效率,但卻不會自發地追求公平。而社會保障制度是實現社會公平的有效機制,保障公平,防止貧富過分懸殊,是社會主義市場經濟得以穩定順利運行的必要條件。只有二者有機結合才能實現我國市場經濟體制建設的目標。發達國家經驗證明,要建立完整的市場經濟體制,離不開健全的社會保障體系。

改革開放以來,中國工業化、城市化和國際化的速度不斷加速,這導致傳統的自給自足的小農經濟退出歷史舞臺,農村勞動力向城市流動加劇。同時,市場向農村、農業的不斷滲透,使我國農業具有“過渡性農業”的特征,

承擔了大量的市場風險,如自然災害、供求變化、價格變動和意外事故等,這種風險僅僅靠農民自己來承擔和分解既是不可能也是不公平的。當這些風險不能通過農民的自身力量化解時,他們就面臨著因風險而致病、生活無著落的問題。因此,必須由國家出面來協調,建立包括農村最低生活保障制度在內的農村社會保障體制,這是廣大農村、農民和農業適應向現代市場經濟和社會轉型的基本條件,也是農業現代化和全面建設小康社會的必要條件。

建立農村最低生活保障法律制度,就是要平衡農村各類主體之間的利益,使農民的生存權利得到基本保障,使收入水平差距縮小,使所有的農民在貧困的時候能夠獲得物質幫助,使所有的需要幫助的農民都能“共同沐浴公共財政的陽光。”這樣才有利于社會的穩定和經濟的長期可持續發展。在我國經濟發展的關鍵時期,把農村最低生活保障制度建立健全起來,是完善我國農村社會保障法律體系非常重要和必要的環節,也是建立和諧社會主義社會的重要組成部分。

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