我國農村土地流轉的問題及其對策

葛慧超

摘要隨著社會的發展,我國的農村土地流轉問題日漸突出。本文擬就目前農地流轉存在的現實問題進行研究,進而提出相應的解決對策,以期對我國農地流轉制度構建有所裨益。

關鍵詞流轉限制 社會保障 流轉平臺

中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-284-01

從鳳陽小崗村農民“大包干”,到農業稅的取消、糧農直補制度的建立,我國農業制度不斷完善。在推進新農村建設進程中,農村集體土地流轉新機制的建立尤為重要。根據世界銀行的劃分標準,我國集體土地所有制是不完善的土地所有制。集體土地所有權主體虛位,權能缺失,權利邊界模糊,這些問題亟待解決。現行集體土地制度既不可能實現土地利益分配的公平,也不能推進土地效益的增長。因此,賦予集體土地權利人自主開發和等價交換的權利,建立一套完備有效的土地權利流轉模式,既符合公平正義原則,也有助于農村經濟的發展。

一、農村集體土地流轉中的問題

國有土地上可設立多種他物權——建設用地使用權、地役權和抵押權等,解決了國有土地的市場化利用問題。但集體土地上存在的他物權如土地承包經營權、宅基地使用權等,都僅限于對土地的直接利用,基本無法實現更深層的資本化利用。據規定,集體土地使用權不得出讓,轉讓或者出租用于非農業建設,集體土地經依法征用轉為國有土地后,使用權方可有償轉讓。可見集體土地使用權的轉讓受到諸多限制,其在實踐中流轉主要存在以下問題:

第一,土地流轉不規范。現行農地流轉主要限于本集體的農戶和親友之間。在中國農村鄉土社會的背景下,人們通常只對流轉事項做口頭約定,極少簽訂書面合同,增加了糾紛發生的可能性。同時,由于村社組織權利泛化,由村組織代簽合同的現象時有發生,嚴重侵犯農民的自主權利。

第二,集體土地的社會保障角色依然重要。土地“是一切生產和存在的源泉”。 目前,我國土地承包經營權和宅基地使用權負擔著保障農民衣食住行基本生活需求的功能。在國家尚未提供更多社會保障的歷史條件下,即便是進城務工的農民仍把土地視為生活的最后保障,他們寧愿閑置土地或短期流轉,也不愿意將其長期流轉出去。

第三,土地流轉效益低下。現行法律限制了集體土地受讓的主體,其對象主要是本集體的村民,大規模經營的企業和資本很難進入到農村。農村的小農戶大多生產技術落后,造成農地流轉的低水平、零散化,不利于農地的集約化和規模化經營,極大限制農村經濟的發展。村民之間的流轉,通常沒有簽訂正式的合同,流轉周期很短,甚至有的連期限都不明確,短期經營使得轉讓方缺乏長期投資的動力,也不利于保護耕地。造成經濟效益和社會效益皆難實現。

第四,土地流轉缺乏相應的配套設施。農村土地流轉缺乏相應的服務平臺,流轉被限制,流轉信息被知悉狹窄,轉讓方與受讓方信息不對稱,稀有的土地資源被撂荒和浪費。同時,土地流轉監管機構和流轉規則的缺位也是造成農村土地流轉秩序混亂的重要原因。

二、農村土地流轉制度的完善

伴隨近年來城市化進程的加快,人地關系越來越緊張,土地的重要性凸顯,集體土地權屬制度的弊端越來越明顯,各界對集體土地制度亟待變革這一點已經達成共識。筆者認為,改革農村土地制度的思路應該是保持現有的集體土地所有權,明確所有權主體,并確立所有權行使的方式,充實土地使用權權能。針對現實生活中土地流轉中存在的問題,筆者提出如下建議:

第一、修改、完善土地流轉的相關法律制度。現行農村土地流轉中的問題,大多是制度造成的,所以改革土地流轉法律制度是首當其沖的。

首先,放寬農村土地流轉主體的條件,使各類企業單位、個人享有平等的受讓權。賦予村民更廣泛的使用權能,諸如宅基地使用權的抵押,農村承包經營權的對外轉讓等,使土地真正成為具有流通性的資產,從而建立平等、有序的農村土地流轉市場。其次,在目前的法律基礎上,還應制定農業經營能力評級辦法、土地承包經營權流轉管理條例、土地承包經營權流轉價格評估辦法、土地承包糾紛調解仲裁管理辦法等相關法律。再次,應當建立健全土地流轉矛盾調處機制,建立多元化農村土地流轉爭議解決機制,將所有土地權屬流轉爭議納入仲裁機制之內。

第二,建立土地流轉服務平臺。農村土地所有權人為農民集體經濟組織,所有權的行使應由改造后的董事制村委會即村資產管理委員會行使。村資產管理委員會應脫離政治事務,專門行使經濟組織的職能。村資產管理委員會應建立信息發布機構,將土地流轉的信息在全國統一的農村土地流轉平臺發布,解決流轉信息不對稱的問題。村委會還應提供土地評估、法律政策咨詢和合同范本的服務。建立土地流轉合同備案制度和鑒證制度,鄉(鎮)合同管理委員會對土地流轉合同鑒證,規模較大的要經過縣級公證處進行公證。全村性的土地流轉經村民代表以上會議的通過。充分發揮縣級農業承包合同管理委員會的組織協調作用,加強對土地流轉的監督和管理。

第三,建立全面的社會保障體系。建國以來在城鄉二元社會結構的影響下,農民的社會保障權益遭到人為的限制和剝奪,社會保障制度不健全是農村土地閑置的重要原因。當前,在金融危機的形勢下,國家把民生問題放在了首位,應當以此為契機,將土地流轉與安置、轉移農村勞動力與農村養老保險和醫療保險制度配套進行改革,解決農民的社會保障問題。

筆者認為應從四個方面入手:第一、加大財政對農民工養老保險體系建設的扶持力度,逐步擴大農民工養老保險覆蓋范圍,加大對農民工參保的資金支持,逐步提高享受待遇和標準。將工作相對穩定、已經市民化的農民工,納入城鎮社會養老保險體系;對工作不穩定、流動性較大的農民工,可實施低繳費、低標準享受的養老保險政策。第二、加大財政扶持力度,建立失業保險救濟金制度,緩解農民工的生存壓力,使得農民工在失業的時候能得到及時的救助。第三、妥善解決失地農民的醫療保障問題,已經就業的失地農民,通過用人單位依法參加當地城鎮職工基本醫療保險, 享受基本醫療保險待遇;尚未就業的失地農民,引導他們參加新型農村合作醫療,有條件的地方, 引導失地農民以靈活就業人員的身份參加城鎮職工基本醫療保險。第四、教育方面,合理分配教育資源,打破城鄉居民的差別,使農民工子弟和當地居民職工子弟一樣享有接受教育的權利。

參考文獻:

[1]劉云生.集體土地所有權身份岐向與價值悖離.社會科學研究.2007(2).

[2]王紅良.論集體土地所有權的民法屬性.廣西政法管理干部學院學報.2008(2).

[3]馬克思恩格斯選集(第2卷).人民出版社.1972年版.

[4]姚洋.中國農地制度:一個分析框架.中國社會科學.2000(2).

[5]陳小君.農地法律制度在后農業稅時代的挑戰與響應.月旦民商法.2007(16).