論對(duì)抽象性行政行為的行政復(fù)議

王 原

摘要本文通過(guò)對(duì)我國(guó)行政法對(duì)抽象性行政行為的行政復(fù)議進(jìn)行分析,指出了規(guī)定存在的問(wèn)題和實(shí)施困境,并提出了完善與重構(gòu)監(jiān)督制度的建議,以期對(duì)解決相關(guān)實(shí)務(wù)問(wèn)題有所助益。

關(guān)鍵詞抽象性行政行為 行政復(fù)議 制度重構(gòu)

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-353-01

一、對(duì)抽象性行政行為進(jìn)行行政復(fù)議的條件和情形

我國(guó)的行政復(fù)議受案范圍對(duì)于部分抽象行政行為只能同依據(jù)此抽象行政行為做出的具體行政行為一起提起行復(fù)議,這種規(guī)定違背了行政復(fù)議在行政過(guò)程中的功能定位,基于這種先天性的制度內(nèi)缺陷,使法定的此部分的行政復(fù)議功能并沒(méi)有在實(shí)踐中得到體現(xiàn)。

根據(jù)《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定的情形: “公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法的,在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)”。 公民、法人或者其他組織提出對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查要求,必須符合以下幾個(gè)條件:

一是對(duì)抽象行政行為提出審查要求,必須以對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議為前提,即只有具備行政復(fù)議申請(qǐng)人的身份,才有權(quán)利向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出審查要求。

二是被要求審查的抽象行政行為是發(fā)生行政爭(zhēng)議并引起行政復(fù)議程序的具體行政行為的依據(jù)。

三是被要求進(jìn)行審查的抽象行政行為只能是規(guī)章以下的抽象行政行為,不包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和有關(guān)地方政府和國(guó)務(wù)院部門制定的規(guī)章。①

二、行政復(fù)議法將規(guī)章以下規(guī)范性文件納入行政復(fù)議范圍的規(guī)定所存在的問(wèn)題及其實(shí)施困境

行政規(guī)范性文件是指行政主體針對(duì)不特定公民、法人或其他組織制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定命令,不包括行政法規(guī)、規(guī)章。在實(shí)踐中還存在具體實(shí)施的困難,主要反映在以下幾個(gè)方面:

第一,審查的法律程序上規(guī)定籠統(tǒng),缺乏必要的制定程序。規(guī)范性文件的制定程序隨意較大,沒(méi)有統(tǒng)一的程序規(guī)范,可操作性差,常常使審查缺位,在程序問(wèn)題上各地的做法差異很大。

第二,規(guī)范性文件品質(zhì)不高,反映在:(1)制定主體混亂。機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、街道辦事處、農(nóng)場(chǎng)等都在制定有關(guān)行政管理的規(guī)范性文件。(2)越權(quán)情況嚴(yán)重。即使是法定主體也存在這個(gè)問(wèn)題,既有上下級(jí)間的縱向越權(quán),也有同級(jí)間橫向越權(quán),甚至擅設(shè)限制人身自由的內(nèi)容。

第三,監(jiān)督、糾正不力。規(guī)范性文件多而廣,涉及方方面面,層級(jí)監(jiān)督缺乏明確的機(jī)關(guān)和職責(zé)規(guī)定,規(guī)范性文件的審查部門為其上級(jí),難免“官官相護(hù)”,使審查流于形式。

第四,在相對(duì)人提出申請(qǐng),復(fù)議機(jī)關(guān)和其他有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查,做出維持相關(guān)規(guī)范性文件合法的裁決后,相對(duì)人仍然不服的,希望求助司法救濟(jì)時(shí),法院卻因行政訴訟范圍的規(guī)定,不能對(duì)相對(duì)人請(qǐng)求的規(guī)范性文件做出進(jìn)一步的審查。這種有限的司法審查對(duì)于個(gè)案有一定意義的,但案件結(jié)束后,這個(gè)違法的規(guī)范性文件仍然有效,并且還會(huì)導(dǎo)致同樣的不斷產(chǎn)生。

三、監(jiān)督制度的完善與重構(gòu)

加強(qiáng)行政規(guī)范性文件監(jiān)控,提高行政規(guī)范性文件的品質(zhì),需要各種監(jiān)督制度的完善及協(xié)調(diào)是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程。為了提高行政規(guī)范性文件的品質(zhì)克服其在實(shí)施與監(jiān)督過(guò)程中存在的弊端。應(yīng)針對(duì)行政規(guī)范性文件在制定與實(shí)施過(guò)程中存在的矛盾與制度上存在的邏輯缺陷問(wèn)題,應(yīng)加強(qiáng)立法,完善制度。

(一)針對(duì)行政規(guī)范性文件在制度層面與運(yùn)行層面存在的缺陷,我們應(yīng)在即將制定的程序法中加以規(guī)定并予以完善

“程序設(shè)定應(yīng)當(dāng)本著一定的原則,無(wú)原則的程序可能會(huì)被用來(lái)突出權(quán)力限制權(quán)利,或者單純尋求管理和執(zhí)法的效率。”②綜合各國(guó)立法實(shí)踐,行政規(guī)范性文件的制定程序應(yīng)首先遵循體現(xiàn)法治精神和人權(quán)理念的民主參與原則和公開原則、效率原則。在程序方面,對(duì)制定的整個(gè)程序給予較完整的規(guī)定,包括規(guī)劃、起草、審查、通過(guò)、公布、備案等一系列程序給予明確詳盡的規(guī)定。我們要做好以下幾個(gè)環(huán)節(jié):

第一,做好規(guī)范性文件的規(guī)劃工作和起草程序。需要制定規(guī)范性文件的部門,要編制計(jì)劃并附相關(guān)說(shuō)明報(bào)送政府法制機(jī)構(gòu),對(duì)于沒(méi)有按照規(guī)劃制定規(guī)范性文件,部門領(lǐng)導(dǎo)要承擔(dān)法律責(zé)任。起草、預(yù)測(cè)論證行為等,完全可以委托科研機(jī)構(gòu)社會(huì)團(tuán)體完成。在起草之前采用聽證會(huì)的方式,協(xié)調(diào)利益,提高規(guī)范性文件的效益。③

第二,健全規(guī)范性文件的審查程序。文件草案起草完畢之后應(yīng)送各級(jí)人民政府法制部門予以審查,而且法制部門應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的審查工作:(1)內(nèi)容是否合法,是否與其他規(guī)范相抵觸;(2)內(nèi)容是否合理適當(dāng);(3)涉及其他部門的管理權(quán)限是否已經(jīng)協(xié)調(diào);(4)文字的表述、文種使用、文本格式是否符合法定的要求。

第三,確立規(guī)范性文件的公告程序。“如果一個(gè)政府真正的是民有、民治、民享的政府,人民必須能夠詳細(xì)地知道政府的活動(dòng)。公眾沒(méi)有了解情況,所謂自治,所謂公民最大限度地參與國(guó)家事務(wù)只是一句空話,……當(dāng)政府在很多方面影響每個(gè)人的時(shí)候,保障人民了解政府活動(dòng)的權(quán)利,比任何其他時(shí)代更為重要。”對(duì)于相關(guān)的草案應(yīng)在政府網(wǎng)站上予以公布,且應(yīng)有一個(gè)合理的期限,以便接受社會(huì)公眾的監(jiān)督,應(yīng)有必要的回復(fù)規(guī)定。④

(二)制度上要完善對(duì)一般行政規(guī)范性文件復(fù)議的規(guī)定

關(guān)于完善復(fù)議制度我們可以從以下三個(gè)方面入手:

第一,拓展可以提起對(duì)性質(zhì)規(guī)范性文件復(fù)議的主體范圍。可以規(guī)定只要認(rèn)為規(guī)范性文件可能侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織都可以提出復(fù)議申請(qǐng)。明確賦予第三人對(duì)規(guī)范性文件的審查啟動(dòng)權(quán)。

第二,擴(kuò)大對(duì)規(guī)范性文件的審查范圍。將法律、法規(guī)授權(quán)組織所制定的各種規(guī)范性文件納入復(fù)議的審查范圍。應(yīng)排除國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的復(fù)議審查的豁免規(guī)定,將其納入審查范圍。明確規(guī)定規(guī)章以下的所有規(guī)范性文件都應(yīng)納入行政復(fù)議范圍。

第三,通過(guò)修改行政訴訟法,完善司法審查制度。確立司法審查制度,是民主法制發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)。這種監(jiān)督來(lái)自行政系統(tǒng)以外,更符合憲政發(fā)展的要求。

由于我國(guó)憲法和政府組織法、立法法已經(jīng)確定了對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的法律監(jiān)督體系,如果能夠通過(guò)行政訴訟和行政復(fù)議這兩個(gè)程序比較完善的制度,引起行政法律監(jiān)督程序,并發(fā)揮人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出司法建議、行政意見的作用,應(yīng)該對(duì)我國(guó)行政法律監(jiān)督制度的完善和實(shí)施起到積極的推動(dòng)作用。

注釋:

①曹桂全.論抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)分及其法律監(jiān)督制度的完善.http://www.chinalaw.gov.cn.

②杜曙光.行政復(fù)議受案范圍研究.制度建設(shè).2007(13).

③石佑啟,楊勇萍.行政復(fù)議法新論.北京大學(xué)出版社.2007.

④凌振華,吳紅傳.關(guān)于修改《行政復(fù)議法》的若干思考.網(wǎng)文.

參考文獻(xiàn):

[1]安玉磊,王志峰.行政規(guī)范性文件監(jiān)督制度的反思與重構(gòu).http://www.zjbar.com.