防控存款保險制度中的道德風險

李　杰　李獻軍

存款保險制度是一個國家的貨幣主管當局為了維護存款者的利益和金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營與安全，在金融體制中設(shè)置負責存款保險的機構(gòu)，規(guī)定本國金融機構(gòu)必須或自愿地按吸收存款的一定比率向保險機構(gòu)繳納保險金進行投保，在金融機構(gòu)出現(xiàn)信用危機時，由存款保險機構(gòu)向金融機構(gòu)提供財務救援，或由存款保險機構(gòu)直接向存款者支付部分或全部存款，以維護正常的金融秩序的制度。存款保險制度是一種防止銀行倒閉、保護存款者利益、穩(wěn)定金融體系的事后補救措施，是一種不以盈利為目的的政策性保險。但是，存款保險制度在對銀行存款提供保護和對危機銀行進行救助的同時，改變了存款人、投保機構(gòu)、金融監(jiān)管者和存款保險機構(gòu)所面臨的激勵與約束機制，產(chǎn)生了道德風險問題。

一、存款保險制度下錯誤的激勵機制產(chǎn)生的道德風險具體表現(xiàn)在以下幾方面

1存款者的道德風險。存款保險制度降低了存款者監(jiān)督銀行的自我保護機制，引發(fā)了存款者的道德風險。在沒有存款保險制度情況下，存款可能會由于銀行的倒閉而血本無歸，因此銀行的存款者會積極地對銀行的經(jīng)營狀況進行了解與分析，并據(jù)此對銀行進行監(jiān)督與制約，以保證自身財產(chǎn)的安全性。一旦銀行承擔風險過高，存款者就會要求銀行提高存款利率，當風險超出存款者的承受范圍時，存款者就會進行擠兌。然而存款保險制度建立后，經(jīng)營存款業(yè)務的會融機構(gòu)，按照其所吸收存款的一定比例，或自愿或強制向特定保險機構(gòu)繳納一定保費，當投保金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機、破產(chǎn)倒閉或其他經(jīng)營危機時，有特定保險機構(gòu)通過資金援助、賠償保金等方式保證問題投保銀行的清償能力。這使得存款者在銀行倒閉時的損失成本或者懲罰要比沒有存款保險的情況下小，導致了存款者把監(jiān)督責任轉(zhuǎn)移給存款保險公司，所以存款者不再像以前一樣對存款銀行進行慎重選擇，他們除了對較高的收益率感興趣外，并沒有積極性去關(guān)心銀行的經(jīng)營業(yè)績和安全性，更談不上對銀行的業(yè)務和活動進行必要的監(jiān)督，甚至缺乏把存款從潛在的破產(chǎn)銀行中取出的積極性，存款保險客觀上鼓勵了存款者將資金存入那些許諾支付高利息的存款金融機構(gòu)，而對這些機構(gòu)的經(jīng)營管理水平和資金實力情況并不關(guān)心，這使得問題銀行甚至是資不抵債的銀行能夠繼續(xù)經(jīng)營，扭曲了市場競爭。另外，雖然存款保險制度設(shè)計的初衷是保護小額存款者利益，但由于在實踐中很少以破產(chǎn)清算的方式處理問題銀行，尤其是大銀行，大額存款者也得到了事實上的全額保險，這使得大額存款者對銀行的市場監(jiān)督機制也被大大削弱。

2投保金融機構(gòu)的道德風險。存款保險制度增強了投保金融機構(gòu)冒險的偏好和沖動，強化了投保金融機構(gòu)的道德風險。金融市場上眾多的金融工具使銀行所有者能夠在讓銀行承擔過度風險的同時，通過投資分散化來消減自身的總體風險水平，這就使銀行產(chǎn)生了承擔風險的沖動，而多數(shù)銀行的組織性質(zhì)為有限公司制，這又為風險操作提供了進一步保障。但是，由于銀行會始終面臨存款者的監(jiān)督和擠兌的威脅，有限責任公司制的這種副作用會被限制在一定范圍內(nèi)。來自存款者的威脅已足以使銀行主動約束其投資行為、有效控制經(jīng)營和財務風險、積極改善經(jīng)營績效，一般情況下不愿輕易追求過度的風險。然而建立存款保險制度以后，雖然存款保險制度保護的是投保銀行的存款和銀行體系，而不保護非存款債權(quán)人或倒閉銀行股東的利益，但是，存款保險對存款人的保護，意味著由于存款者擠兌而造成存款金融機構(gòu)破產(chǎn)的危機不可能發(fā)生。這必將導致投保銀行在制定自身經(jīng)營策略時，不可避免地將存款保險視為一個可以依賴的重要因素，在經(jīng)營過程中傾向于從事風險較高和利潤較大的金融業(yè)務，如高息攬存、發(fā)放高風險貸款、擅自拓寬授信范圍等，從而增大其經(jīng)營風險，加劇了銀行內(nèi)在的脆弱性。

3金融監(jiān)管機構(gòu)的道德風險。存款保險制度可能造成金融監(jiān)管當局對存款保險制度的依賴，引發(fā)了金融監(jiān)管機構(gòu)的道德風險。金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立以及金融監(jiān)管法正式實施的最終目的是確保一國金融體系的安全與穩(wěn)定，促進金融業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。而評價金融監(jiān)管效果如何，最明顯的標志是沒有銀行等金融機構(gòu)倒閉事件的發(fā)生。存款保險制度的建立，使得銀行由于無視風險、經(jīng)營不善造成儲戶擠兌、瀕臨破產(chǎn)倒閉的風險和概率大大降低了，因此客觀上造成金融監(jiān)管機構(gòu)對存款保險制度的依賴，其結(jié)果是放松自身對金融機構(gòu)的監(jiān)管職責，具體表現(xiàn)為：一是對高風險金融機構(gòu)的監(jiān)管職能大大弱化，漠視風險的存在與發(fā)生。二是對金融機構(gòu)的違規(guī)行為采取默認和容忍的態(tài)度，甚至出于自身目的掩蓋存在或業(yè)已發(fā)生的問題。金融監(jiān)管機構(gòu)的道德風險將造成非常嚴重的后果，可能由于人為的原因錯過了解決銀行危機的最佳時機，嚴重阻礙了整個社會經(jīng)濟金融的發(fā)展。

4存款保險機構(gòu)的道德風險。存款保險制度降低存款保險機構(gòu)及時處置問題銀行的動力，產(chǎn)生了存款保險機構(gòu)的道德風險。對于大多數(shù)存款保險公司來說，往往具有政府背景和非營利性質(zhì)，因此就可能會存在管理者不盡職盡責的情況，對投保存款機構(gòu)的違規(guī)行為采取放任的做法、對出現(xiàn)問題銀行的處置采取“寬容”的態(tài)度，形成所謂解決危機的“官僚性延誤”，最后為推托自己的失職，寧愿用保險基金賠付儲戶的存款損失，從而造成存款保險基金的損失。

總之，設(shè)計不佳的存款保險制度會通過削弱市場約束，主張道德風險的滋生。因此，為了使存款保險制度更好地實現(xiàn)其維護金融業(yè)持續(xù)、健康發(fā)脹的初衷，必須要對存款保險制度下的道德風險進行較好的防控。

二、防范和控制存款保險制度中的道德風險

根據(jù)以上的分析，我們知道：存款保險制度下的道德風險主要表現(xiàn)為存款者、金融監(jiān)管機構(gòu)在存款保險制度的保障下弱化了對銀行的有效監(jiān)督；同時投保銀行在得到存款保險制度的保護和缺乏外部監(jiān)督的情況下，其內(nèi)生性的道德風險得到增強。從這個意義上講，我們認為，存款保險制度中道德風險的控制，要通過糾正錯誤的激勵機制，形成強有力的外部約束機制來實現(xiàn)。

1完善銀行信用評級制度。美國聯(lián)邦存款保險機構(gòu)在進行監(jiān)管過程中，通過檢查問題銀行，并依據(jù)駱駝評級(CAMEL)標準進行分類，針對不同等級的銀行，采取不同的監(jiān)管方法。從目前的情況看，我國可以通過權(quán)威的信用評級機構(gòu)對目標銀行進行風險和信用評級，為我國的存款保險機構(gòu)提供決策依據(jù)。同時我國的存款保險機構(gòu)也應該建立起一套自己的銀行業(yè)風險和信用評級標準，對資本充足性、經(jīng)營管理水平、盈利能力、流動性等指標進行分級評定，監(jiān)測銀行風險狀況，以便根據(jù)每個銀行的不同情況做出合理的決策。

2確定合理的投保標準、實施差別費率制。針對目前我國金融業(yè)發(fā)展的實際情況，存款保險機構(gòu)只能對運行

穩(wěn)健、資質(zhì)良好的金融機構(gòu)進行儲蓄存款保險，不能對已經(jīng)存在經(jīng)營風險的存款機構(gòu)進行保險，否則會造成存款保險基金損失，也不利于促進存在風險的存款機構(gòu)改進自身經(jīng)營狀況。同時，已經(jīng)參加投保的銀行在經(jīng)營過程中達不到投保標準的下限，存款保險機構(gòu)應撤銷其投保資格，并加以公告。這樣不僅有效地保證了存款保險機構(gòu)的安全，而且體現(xiàn)了市場的優(yōu)勝劣汰原則，有利于促進我國金融業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

存款保險制度中的保險費率有統(tǒng)一費率和差別費率之分。統(tǒng)一費率的優(yōu)點是操作容易；缺陷是保費的支付與投保銀行的財務狀況和資產(chǎn)的風險脫節(jié)同樣規(guī)模但風險較大的銀行并不需要付出更多的保險費，這會刺激偏好冒險的銀行追求高風險、高收益，誘發(fā)道德風險。差別費率制即每一檔次的存款保險費標準不是固定的，它是根據(jù)每家存款機構(gòu)的信用評級和資本充足率狀況定期調(diào)整。差別費率的優(yōu)點是有利于將銀行的投保成本與其風險狀況相聯(lián)系，減少銀行的逆向選擇，使那些企圖通過高風險投資來提高銀行收益的銀行也增加了風險成本。另一方面保險費率的公開相當于公開了各個銀行的信用等級，而信用等級是存款者選擇銀行的重要依據(jù)，銀行為了鞏固和發(fā)展存款來源，就要加強對自身風險和信用的關(guān)注程度，也就可以有效地約束銀行的風險投資行為，促進銀行的穩(wěn)健經(jīng)營。

3采用限額賠償制度、限定保護的存款類型。根據(jù)對存款人的保護程度，存款保險制度可分為全額保險和限額保險。全額保險的優(yōu)勢在于效率高、更公平，同時降低了存款人從問題銀行提款的動機，有助于銀行克服困難和當局處理個別問題銀行，但其導致的道德風險程度較高。限額保險是指對同一存款人在同一家投保機構(gòu)的存款總額設(shè)定最高限額，對超過限額那部分存款不提供保險或只提供部分保險。從一定程度上說，限額保險有利于抑制存款人道德風險的產(chǎn)生，因為對存款人行為而言，由于銀行的破產(chǎn)會給存款人帶來一定程度的經(jīng)濟損失，存款人就不會一味地追求高利息，而是在銀行的存款利息水平和信譽狀況之間進行權(quán)衡，這就加強了存款人對銀行信譽程度的關(guān)注，加強了對銀行經(jīng)營業(yè)務的監(jiān)督，提高了存款人的風險意識，強化了對銀行的市場約束。為增加存款人監(jiān)督銀行機構(gòu)行為的激勵，抑制存款人的道德風險，一些發(fā)達國家在保險制度的設(shè)計中規(guī)定了每一帳戶保險存款的限額。一旦銀行破產(chǎn)，在規(guī)定限額內(nèi)的存款可以得到完全賠付，超額部分可能受到損失。如加拿大存款保險的最高限額為6萬加元，英國為2萬英鎊，美國為10萬美元，歐盟為2萬歐元。超過限額的存款沒有得到保險，這就促使大儲戶不得不關(guān)注銀行經(jīng)營的穩(wěn)健性，從而調(diào)動大額存款人對銀行經(jīng)營行為監(jiān)督的積極性。

4完善存款機構(gòu)的信息披露制度和市場退出機制。完善的信息披露制度保證官大儲戶的知情權(quán)，使其能夠根據(jù)各家存款機構(gòu)的經(jīng)營狀況進行自由選擇，同時還可以促使存款機構(gòu)保持穩(wěn)健經(jīng)營。信息披露的內(nèi)容應該通俗易懂，對內(nèi)容的重點指標和數(shù)據(jù)應該給以詳盡的解釋。

同其他工商企業(yè)一樣，金融機構(gòu)在市場經(jīng)濟活動中，也要在競爭中求得生存和發(fā)展。金融機構(gòu)如果只能進不能出，勢必會淡化金融機構(gòu)的風險意識，制約其經(jīng)營活動，造成風險積累。因此，應該結(jié)合我國的國情逐步建立金融機構(gòu)的退出機制，糾正銀行等存款機構(gòu)的錯誤預期，促使其為了自身和股東的利益而穩(wěn)健經(jīng)營，客觀上避免了道德風險的發(fā)生。

5明確金融監(jiān)管機構(gòu)的職能責任，提高公眾責任意識。在我國存款保險制度建立和完善的過程中，應建立起中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、存款保險機構(gòu)的聯(lián)席會議制度，定時通報、交流監(jiān)管情況。通過立法明確存款保險機構(gòu)的職能責任，使其與銀監(jiān)會有明確的分工與合作，避免出現(xiàn)推諉責任、權(quán)力真空的現(xiàn)象。

在存款保險制度的建立過程中，應該積極向公眾普及存款保險相關(guān)知識、法規(guī)，使公眾充分認識了解存款保險制度，不能對其抱有不切實際的期望，樹立起積極正確的保護個人存款財產(chǎn)的意識。

隨著我國加入WTO和金融改革的深入，我國商業(yè)銀行面臨的風險加大。為了加強存款人對金融體系的信心，加強金融體系抵御風險的能力，建立存款保險制度已勢在必行。但世界各國經(jīng)驗表明設(shè)計不當?shù)拇婵畋ｋU制度，會引發(fā)道德風險等一系列制度缺陷，影響存款保險制度的實施效果。因此，在我國建立和完善存款保險制度的過程中，要引入適當有效的防控措施，從而更好的發(fā)揮存款保險制度的正面效用。