金融危機下財政資金安全策略探討

陳　勁

一、前言

目前,起源于美國的“次貸危機”,已經演變成一場席卷全球的金融危機,在金融危機陰影正在向更廣的地區逐漸蔓延的情況下,世界各國政府紛紛展開進一步救援行動,紛紛出臺救助方案,加大財政支持力度,力圖力挽頹局,抗擊不斷升級的金融風暴.我國黨中央、國務院也決定投資4萬億撬動內需,以應對國際金融危機,剎住中國經濟下滑的態勢,保證適度的增長速度。這一重大的戰略舉措給不景氣的世界經濟帶來曙光,也給顯現出衰退端倪的中國經濟注入了強大的興奮劑。再加上由此拉動帶起的民間投資,在兩年間將有共12萬億資金進入國內建設市場。這筆龐大的國內投資是建國以來罕見的。而運用好這4萬億資金,4萬億元投資能否安全到位?投資管理部門如何加強反腐防腐,確保國家和人民財產安全,確保重點工程投資管理部門官員勤政廉政?則是很多人關注的焦點。

二、金融危機下政府投資安全策略

1.切實轉變政府職能

目前我國在轉變政府職能方面存在的問題仍然很多,這也將直接影響到4萬億投資的效率和安全,只有政府職能由經濟建設型向公共服務型轉變,政府投資結構才會趨向合理,投資決策才能更加科學,投資管理才會不斷加強,投資效率也才能不斷提高。從提高政府投資效率出發,與轉變政府職能緊密聯系的一項舉措,就是必須劃清政府與市場的邊界,明確確定政府的投資范圍。政府投資是一個涉及面廣、政策性強的投資活動,必須遵循三大財政原則:一是國不與民爭利原則。凡是微觀主體有能力投資的競爭性、盈利性項目,政府應堅決退出。二是廣受益原則。凡是受益對象為廣大公眾,能夠滿足眾多社會成員需要的公益性投資項目,政府必須全力承擔。三是民主決策原則。市場經濟投資的基本原則是“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”。而政府投資的決策主體是政府,但其資金來源是全體納稅人,受益者則是廣大公眾,最終風險承擔者也是廣大公眾。因此,政府投資的決策與受益和風險沒有直接的聯系,很容易導致軟約束,最有效的辦法只能是“陽光作業”、民主決策,不然,很難保證政府投資的合理性。

2.合理確定政府投資計劃

作為對經濟社會發展具有長遠影響、規模龐大的政府固定資產投資,如果沒有一個科學合理的計劃,其結果一定是盲目投資,效率低下。目前,我國的政府投資由于部門分割、資金分散,缺乏統一計劃,主觀隨意性很大。加強政府投資管理應從計劃入手。加強政府投資的計劃管理,必須把握以下幾個方面。(1)政府投資必須考慮經濟社會發展需要和財政供給能力的平衡,合理確定動態的政府投資計劃,保障政府投資的規模效率。 (2)在合理界定政府投資范圍的基礎上,凡是政府性投資,都應當納入統一的政府投資計劃。只有這樣,才能對全部政府投資進行統籌安排,改善政府投資結構。(3)建立政府投資項目儲備制度,除少數特殊的或緊急的公共投資項目外,大多數政府投資項目都要在綜合評價的理念基礎上進行綜合評價和打分排序,以最終確定各政府投資方案的優先級別。

(4)在政府投資計劃安排中,明確政府投資可持續發展準則。即將是否有利于區域生態環境改善,是否有利于經濟發展與自然環境和諧,是否有利于滿足居民的公共需求作為政府投資可持續發展原則的三個具體標準,并將政府投資逐漸從“經濟效益型”向“社會、經濟與生態的綜合效率型”轉變。(5)因地制宜并量力而行地處理好“前瞻”型公共基礎設施投資問題。既要充分考慮公共基礎設施不斷增加的要求,防止公共基礎設施投資不足,又要防止投資過分超前,導致長期“閑置”或利用率太低。

3.完善政府投資決策機制

有效控制政府投資決策失誤主要有兩條途徑:(l)實行決策、執行和監督分離。行業主管部門與建設主管部門負責由投資主管部門、政府和人大決策后的建設實施工作。待成立統一的外部專業監督機構后,即可實行人大、政府和投資主管部門分層決策,行業主管部門和建設主管部門聯合執行,以及專業稽查和行政監察協同監督的政府投資管理“三分離”體制。這樣可以限制各有關部門的權力,減少尋租的空間。(2)健全項目決策程序。項目決策過程中,相關機構和公眾在項目決策中所起的作用分別為:受益或受損人群以及其他公眾,通過聽證和公示等途徑,表達自己對公共產品的選擇偏好;咨詢機構本著客觀科學原則,在認真調研基礎上,對項目提出單位委托的項目進行可行性論證;評估機構站在客觀公正的立場上,對咨詢機構提出的可行性論證報告進行獨立評估;投資管理機構和國務院從有利于維護和增進公眾利益的原則出發,對項目進行初步決策;人大受公眾委托,作為公眾利益的代表,對重大項目進行最終決策。項目決策程序為:項目提出單位或使用單位經過調研,并委托中介機構進行論證后,向投資管理機構提出項目;投資管理機構委托中介機構對項目咨詢論證結果進行評估,同時召開受益或受損人群、專家、相關部門管理人員共同參與的聽證會和專家評議會,并向社會公示,聽取意見;投資主管部門在綜合咨詢評估意見、聽證意見、公示反饋意見的基礎上,決定項目是否可行;特別重大的項目,由投資主管部門或政府初審后上報人大決策,人大審議通過則交建設單位實施,不通過則取消或繼續論證。

4.靈活選擇投資方式

對于純公共產品的供給只能由政府直接投資,但對于一些準公共產品和其它經營性產品領域政府完全可以引入私人資本,而政府可以加大投資補助和貸款貼息力度來對社會投資活動進行調控。政府根據產業政策、區域政策、技術政策和落后地區開發政策,對下一級政府和企業投資的公共基礎設施項目、公益性事業項目、國家鼓勵的技術研發和產業化項目、農村基礎設施項目、落后地區基礎設施項目等,進行一定數額的投資補助和對上述項目中的企業貸款給予適當貼息。通過補助和貼息鼓勵非政府性資金向上述領域投資,充分發揮補助和貸款貼息的引導作用。除此之外,政府還可以采取多種手段有效利用社會資本。比如說大力推行各種項目融資模式,如特許經營BOT/PPP及其演變形式如BOOT、BOO、BT等,由政府與私人簽訂長期協議,授權其在特許期內建設、運營、和管理基礎設施或公用事業項目,向用戶提供服務并收取適當費用,由此回收項目的投資、建設、經營和維護等成本,并獲得合理的回報,特許期滿后項目移交政府。對于己建成的政府投資項目,具備條件的經過批準可以依法轉讓產權或經營權,以回收的資金滾動投資于社會公益等各類基礎設施當中去。

5.推行政府非經營性項目的代建制。

對非經營性政府項目實行“代建制”,即通過招標等方式選擇專業化的項目管理單位負責學校、公園、體育場館、博物館、城市橋梁、道路等公益性設施建設。要求“代建”單位嚴格控制項目投資、質量和工期。項目建成后,由政府組織對建成項目驗收,合格后,交給使用單位。這種辦法既有利于降低非經營性政府投資項目工程造價和運營成本,大大提高公益性設施的效益,使有限的資金發揮最大的作用,也可以使政府公共事業部門從繁重的微觀項目建設管理事務中解脫出來,而把主要精力放在宏觀規劃、管理、監督、協調工作上,提高管理效率。目前,要進一步完善代建制,需要做到以下幾點:(1)確立代建單位的法律地位。明確代建單位在國家基本建設程序中作為建設方的法律地位,并使之成為獨立承擔責任的法人。只有這樣,在項目建設管理過程中才能得到建設管理部門如發改委、環保、質檢等方面的認可。(2)界定代建項目類別。除了建設任務較大,且具備一定專業人才和管理經驗的部門如交通、水利部門,以及公安、安全等涉密性較強的部門可哪常設基建機構外,其他政府部門的政府投資項目,均通過公開招標方式,擇優選擇符合條件的代建機構。(3)通過競爭程序產生代建單位。代建制旨在解決項目管理單位的專業知識和管理經驗不足及激勵機制和約束機制不健全問題,通過市場競爭方式選擇代建機構,才能比較好地選擇有實力的代建機構,同時形成一定的激勵機制與約束機制。此外,對代建單位的代建內容、代建經費來源(包括取費標準)、獎懲辦法、風險分擔與規避、代建單位的資質管理等,應有明確的政策和法規。同時,有關代建的協議、合同等,也應有規范性的示范文本。

6.完善政府投資監督稽查機制

(l)強化投資決策部門的內部監督。政府投資管理部門內的行政監察機構負責所在部門投資決策階段,包括政府投資計劃制定、投資項目咨詢論證、評估、聽證、項目決策等環節的監督。要有效發揮行政監察機構對投資決策的監督職能,必須對投資決策程序、相關人員的權責等制定完善的和明晰的規章,使行政監督具有可操作性。(2)應建立專業的外部監督機構。政府投資管理尤其是在建設實施階段的管理涉及環節多、技術性強,具有較強的專業性,僅依靠一般監督機構如審計署等,無法進行有效的監督,再加上我國政府內部監督由于種種制度原因不很得力,人大對政府投資的監督又不專業,所以建立一個獨立于政府投資管理部門的專業外部監督機構十分有必要。(3)建立健全政府投資項目的社會監督機制。在建設政府投資項目過程中,公眾和政府是委托和代理的關系,因此政府投資項目建設全過程必須要接受公眾監督。目前,我國公共參與監督政府投資決策、建設、驗收、使用等環節的監督還有待加強,決策單位和建設單位以涉及經濟安全為由拒絕公眾監督的事清時有發生。無峰從對公眾委托負責還是防止腐敗角度,在我國都應該大力推行社會監督,暢通公眾、媒體監督渠道,改進監督形式(4)對政府投資項目實施事前、事中、事后全過程監督,重點建設項目后評價制度。發達國家和地區非常重視對政府項目的全過程監督,在項目建設前通過媒體或者召開聽證會向公眾征求意見,向專家征詢可行性建議;在項目建設過程中,相關監督主體對招投標管理、合同管理、財務管理進行監督;項目竣工后對建成項目實施后評價制度。

三、結語

長期以來,我國實行的是粗放型經濟增長方式,在投資項目領域里,因決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費與資源有限性的矛盾越來越尖銳。此次金融危機,也給我們的投資體制改革提供了契機,4萬億投資的成敗關乎中國經濟能不能走出泥潭,關乎到經濟能不能重拾經濟兩位數增長的輝煌,關乎到千萬國民的就業問題,關乎到我們能不能從根本上轉變經濟增長方式,建設“節約型”社會,因此必須進一步優化我國政府投資體制,確保政府投資安全。