突發公共事件財政應急機制分析

劉詩嬌

摘要:隨著社會的不斷發展和進步,近年來的突發災害事件無論是從總量還是從造成損失的嚴重程度上來說,都比以往有明顯的增加。本文將應對突發事件已有的5個應急機制:公共財政日常運行機制、震前預警防范機制、震時響應機制、震后恢復重建機制和財政監督檢查機制,運用于公共突發事件的財政應急機制中,并結合汶川地震的案例提出我國地震應急方面的不足和建議。

關鍵詞:突發公共事件;財政應急機制;汶川地震

一、文獻綜述

國內部分學者從公共財政角度對突發性事件管理進行了論述。劉尚希、陳少強(2003)較早研究了公共財政應急反應機制的構建問題;馬海濤、安秀梅(2003)以SARS為背景提出了構建公共財政的突發事件應急機制,以及從體制和管理兩個方面完善公共財政框架體系。趙要軍、陳安(2007)通過對我國地震應急組織體系及財政應對地震類災害的流程分析,結合國外應對地震類突發事件的成功經驗,分析了我國公共財政應對過程中存在的不足,最后建立了應對地震類突發事件的財政應急機制;周品愛(2008)提出公共財政往往是公共風險的最后一道防線,而應急預算制度應當是公共財政應急機制的核心。

二、突發公共事件的界定

所謂突發公共事件,從廣義上來講是指在組織或者個人原定計劃之外,或者是在其認識范圍之外突然發生的對其利益具有損傷性或者潛在危害性的事件。從狹義上來說,可以定義突發事件是在一定區域內,突然發生的、規模比較大、對社會產生廣泛負面影響的,對生命和財產構成嚴重威脅的事件或者災難。這里的“突發事件”一般會省略“災難性”這樣一個限定詞,但是實際上在說突發事件的時候,都說的是災難性的事件。

在各類自然災害中,地震災害雖然發生的幾率不高,但是相比于其他災害地震有一下幾個特點:(1)突發性比較強,猝不及防。(2)破壞性大,成災廣泛。(3)社會影響深遠。(4)防御難度大。(5)地震還發生次生災害。(6)持續時間較長。(7)災害具有周期性。基于以上特點,地震系統是一個復雜的系統,是自然與社會相互作用的結果,但在現有的科技水平下,我們還無法規避這類自然災害的發生,但是我們可以依據對自然災害類突發事件發生、發展、衍生及其影響的自身規律,以及對救助主體自身的運作規律的研究,來制定相應的應急機制加以預防和應對,這其中政府的財政應急方面的表現對于救災的效果起著決定性作用。

三、財政應急機制分析

目前我國對于公共財政應對機制的研究還存在許多空白,從國外公共財政應對機制建設的情形來看,完善的財政應對機制應具備幾個條件:一是樹立起建立財政應急反應事件的理念;二是財政應對機制管理應列入日常財政管理的議事日程,有完備的啟動程序和具體的執行標準,一旦出現公共危機,財政應對機制便可馬上投入運行;三是對財政應急事件發生時應有可動用的收入來源及資金籌資渠道;四是在支出上應編制應急預算,應急預算應包含在公共預算的范疇;五是應對機制動用財政資金執行權限應列入財經法律法規之中,一旦有突發事件發生,可以避免不必要的法律障礙;六是完善的財政應對機制應包括指揮決策系統、

信息反饋處理系統、監控系統等一系列組織。

1.公共財政運行機制

(1)財政系統內部成立災難應急指揮體系:當地震類災害發生時,發揮信息溝通、組織協調、以及財政資金的統一調配工作。

(2)完善預備費的管理和使用:目前我國預備費的提取數額與國外相比明顯偏低,有必要提高預備費的提留比例,同時進行預算制度改革,把預備費和年度預算分開管理。

(3) 逐步建立風險分擔的制度框架:在各級財政之間、在政府各個部門之間、在政府與企業、居民之間等方面構建一個風險分擔的制度框架。

2.公共財政震前預警防范機制

震前預警防范是震時響應的前奏,做好震前預警準備工作是有效減緩公眾情緒及減少損失的關鍵,因此震前預警機制就顯得尤為重要。財政系統不僅要與民政系統間建立信息共享機制,還要與地震預測、監測體系間形成信息共享互遞機制,力爭快捷地獲得第一手資料,為應對地震類災害事件做好充足的事前防范工作。

3.公共財政震時響應機制

(1)迅速建立應急指揮中心并啟動應急預案:迅速建立應急指揮中心,發揮統一指揮、分工協作的功能。中央及其以下各級財政部門要根據突發事件的影響范圍并結合各自的管轄范圍,確立一個應急指揮中心,統一部署、分工協作,協調各方資源保證應急所需資金。

(2)簡化應急撥款流程:及時性是突發事件處理的重要原則, “特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急,但終不是長久之計,必須簡化突發狀態下的財政資金劃撥流程。

(3)適時監督財政資金周轉情況:在地震類突發事件發生發展的過程中,財政、民政部門要及時的溝通交流信息。

4.公共財政震后恢復重建機制

(1)震后財政資金的及時補償:公共危機一旦發生往往會造成巨大的人員傷亡和財產損失。因此,財政部門要充分考慮災區的需要,制定明確的資金救助計劃和資金補償機制。

(2)對財政資金進行全面審計檢查:震后恢復重建工作完成后,要對財政資金的整個申領、使用過程進行全面的審計檢查,要對違規使用資金的人員進行嚴肅處理。

5.公共財政監督檢查機制

監督檢查機制貫穿地震類突發事件應對的始終。不但要對財政資金的整個流動過程進行檢查,還要對預案及預案管理的有效性及災害處置的全過程進行評估。從中總結經驗教訓,進一步完善財政應急預案。

四、財政應急機制案例分析——以汶川地震為例

(一)中央及地方財政安排救災資金的基本情況

2008年5月12日,四川省汶川縣發生里氏8級地震,造成四川省大部分地區受災,數十萬人傷亡,直接損失300億元。地震發生后,國家減災委、民政部緊急啟動了國家救災一級響應,民政部協調各方資源,中央財政緊急下撥地震救災資金8.6億元。截至11月底,中央和地方各級財政安排抗震救災資金1287.36億元。中央財政共安排抗震救災資金382.42億元,安排災后恢復重建資金651.71億元。全國31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團共安排財政性救災資金253.23億元。四川、甘肅、陜西、重慶和云南5個地震受災省市收到中央及地方各級財政性救災資金共計1166.48億元,已支出480.17億元。

(二)及時監督、審查救災物資、款項的使用

為確保救災資金、物資按要求及時到位、嚴格管理和合理使用,審計署于16日決定,組織對汶川地震救災資金和物資進行審計。從5月14日至11月底,全國各級審計機關對18個中央部門和單位、31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團的1289個省級部門和單位、5384個地級部門和單位、24618個縣級部門和單位進行了審計,延伸審計了四川、甘肅、陜西、重慶、云南等5省(市)的3845個鄉鎮、9526個村,并對76709戶受災群眾進行了調查,并發布了審計報告。信息透明顯示政府自信、開放心態。

(三)不足和相關建議

1. 救災應急機制有待完善

在本次抗震救災中,由于相關應急機制的不完善,尷尬和措手不及的現象時有發生,由此造成一些不必要的麻煩和本可避免的損失。地震教育連續性深入性不夠,這次汶川地震,如果早有相關地震知識,有些人是完全可以躲避災難、撿回性命的。此外,現在國內救災往往只注重事后處理,事前的預防做得不夠,等出了事才匆忙調集物資。地震的應急機制絕對不是一個地震部門的責任,需要多個部門協調進行。要把災害的每個環節都進行科學評估,建立起完善的風險控制機制,由此可以改變過去“亡羊補牢”式的事后危機管理模式。

2.借鑒國際救災經驗

在運行機制的執行中,中國應該設立一個強有力的常設機構如美國的“國家減災委員會”來主持協調各部門對于災難的預防。 “9?11”事件后 美國2002年底通過了《國家安全法》。2003年3月成立了國土安全部,負責自然災害和恐怖襲擊的防范、預警和緊急救災工作,以確保政府能在各類巨大災害和事故發生時做出最快反應。美國危機應對機制的一套系統可以自行啟動,職責分明,相互協調性強,平常很重視教育和培訓,物資經費有充分保障且注重國際合作,運轉效率很高。

參考文獻:

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[3]劉榮,陳華.公共危機財政應急機制構建:以汶川地震為例[J].財政與公共危機,2008,(06).

[4]趙要軍,陳安.地震類突發事件中公共財政應急機制分析[J].災害學,2007(12)

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[6]趙要軍.突發事件中應急管理中公共財政應對機制研究[D].河南大學碩士論文, 2007.

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