財政政策對縣域經濟增長方式轉變的引導作用研究

尚永慶　周曉志

摘要:縣域經濟是中國國民經濟的重要基礎,是當前我國全面建設小康社會的基本載體,縣域經濟發展是區域經濟發展的重要動力。在新的戰略機遇期和全面建設小康期間,壯大和發展縣域經濟有著極其重要的戰略意義。按照發展觀的要求,如何調整財政職能,制定有利于我國縣域經濟發展的財政政策,是一個上下關注的課題。本課題就是從研究縣域經濟發展入手,從財政政策對縣域經濟增長方式轉變的引導作用的角度出發,為地方經濟發展提供參考和決策支持。

關鍵詞:縣域經濟;財政政策;增長方式

一、發展縣域經濟所面臨的困難和制約因素

黨的十七大提出了到2020年實現小康社會的奮斗目標,這一目標最顯著的特點,是將“翻兩番”由“總量”變為“人均”,這就對我國經濟社會發展和全面建設小康社會提出了新的更高的要求。

從縣域經濟的界定可以看出,縣域經濟“以農為主”又“五臟俱全”,具有基礎性、資源性、復雜性和綜合性的基本特征。我市縣域經濟的發展面臨著許多困難和制約因素,諸如生產力水平低下、生產方式落后、基礎設施差、產業結構層次低、資金、技術和人才嚴重短缺等等。發展縣域經濟所面臨的困難和制約因素概括起來如下:

第一、工業化與農村經濟的矛盾

縣域經濟的核心問題是“三農問題”。而“三農問題”根源于工業化過程中城市經濟的聚集效應對農村經濟的吮吸,以及工業擴張對農村市場的征服。這是工業化過程中的必然產物,也是經濟發展的必經階段。縣域經濟與城市經濟相比,無疑是弱勢經濟,處在一種向城市經濟供應廉價資源和被迫接受城市高價工業品的雙重擠壓地位。縣域內的“資本失血”、“資金倒流”、人才流失和農村青壯年勞動力外流的現象,成為了制約縣域經濟發展的主要因素。若不能解決好工業化與農村經濟發展的矛盾,就有可能陷入所謂的“貧困惡性循環”。

第二、邊緣化與山區經濟的矛盾

縣域經濟大多數處于區位條件較差和基礎設施落后的地區。區域經濟發展不平衡規律表明,占有區位優勢及交通便利的地區總是率先取得經濟發展的優勢,而受客觀條件限制的山區經濟則往往只能步人后塵、舉步維艱。在市場經濟的“馬太效應”、“倒流效應”作用下,資本、勞動力和其它生產要素不可避免地從落后地區向發達地區集中,并且具有固定化和強化地區差距的趨勢,導致山區經濟不斷被邊緣化。例如廣東的珠江三角洲地區,正是憑借地緣、人緣和政策優勢,大規模引進外資,大力發展外向型經濟,迅速崛起為舉世矚目的出口加工基地。而粵北粵西山區縣由于交通不便等因素,則被嚴重邊緣化。因此,如何改善區位條件,擺脫邊緣化危機,盡快融入發達經濟圈和匯入經濟發展主流,是山區經濟發展必須面對的戰略性問題。

第三、市場化與小農經濟的矛盾

市場化與工業化是同一問題的兩個不同方面,工業化以社會化大生產為基礎,必然要求網絡化大市場與之相適應。我國經歷30年的市場化改革,已經進入社會主義市場經濟新階段。但對于絕大多數地區的縣域經濟來說,市場經濟與傳統生產方式之間不可避免存在著尖銳矛盾,突出表現為“小農戶”和“大市場”矛盾,即小生產方式與社會大生產方式的矛盾。這一矛盾在很大程度上已成為縣域經濟推進工業化及農業產業化的制約,主要表現在:一是小生產方式與農業產業化對資源配置合理性的要求相矛盾;二是與農業產業化對經營規模性的要求相矛盾,分散經營的產品即使是與市場對路的,也會因為規模太小而在市場競爭中處于劣勢;三是與農業產業化的開放性、靈敏性的要求相矛盾。如果不解決小生產方式的制度性障礙,推行農業產業化就可能成為空中樓閣。如何解決“小農戶”和“大市場”的矛盾,是縣域經濟發展中必須解決的難題。

第四、瓶頸化與規模經濟的矛盾

市場經濟本質上是效益經濟,資源跟著效益流動。世界發展歷史證明:在工業化階段規模決定效益,只有規模經濟才能產生高效益。而要達到規模經濟,首要的是大規模的投入,包括資金、技術、人才的投入。實際上,在發展中國家及不發達地區經濟發展中,無一例外都存在著發展“瓶頸”問題,即資金、技術和人才的短缺,尤其是資金短缺。縣域經濟發展落后不僅必然導致資本積累能力的低下,而且必然導致自身資源的流失,并由此形成惡性循環。從各地現實情況來看,縣級財政基本上是“吃飯財政”和赤字財政,鄉鎮一級財政更是基本上處于“破產”狀態。同時,目前銀行金融信貸體制也不適應縣域經濟發展,甚至強化了縣域資金外流的誘導機制。解決發展資金問題的惟一途徑是招商引資和發展民營經濟,但往往又因客觀條件制約而成效不大。因此,如何化解瓶頸化與規模經濟的矛盾,如何克服資金、技術、人才等因素對經濟發展的制約,步入良性發展軌道,亦是縣域經濟發展迫切需要解決的戰略問題。

第五、特色化與資源經濟的矛盾

傳統發展戰略選擇的主要根據是比較優勢理論,以發揮地區的比較優勢作為基本的戰略原則。縣域經濟最具比較優勢的無疑是資源,包括豐富的自然資源和廉價而充足的勞動力資源,以及獨特的文化歷史資源等。不少地方談到發展縣域經濟,往往等同于開發地方特色資源。無疑,發展特色化的資源工業是縣域經濟發展中阻力最小的可行選擇,也是短期內最容易見成效的現實選擇。但自然資源的開發利用往往以犧牲環境和破壞生態為代價,這類資源工業的發展如果控制不好,很可能污染環境和破壞生態,甚至毀掉整個自然及人文歷史景觀。地處各水系上游的山區亂開濫砍和發展污染性工業,更是危害到整個流域的生態環境。因此,在構思縣域經濟發展戰略時,必須重視特色化的資源工業與生態經濟之間的矛盾,切忌采取簡單的發展特色資源經濟的思維定勢,不僅需要深思熟慮地統籌近期效益與長遠發展,更需要有遠見卓識的發展新思維。

二、財政政策對縣域經濟增長方式轉變的引導作用研究

基于縣域經濟社會發展的現實需要,在相當長的歷史時期里,轉變經濟增長方式的努力都將是十分必要和重要的。財政政策若要對此釋放更多的潛力和空間,必須不斷完善公共財政制度,依托制度的內生機制和動力,強化和優化政策的調控作用,同時積極借鑒先進經驗,結合地區實際情況優化財政政策設計,繼續在支付成本、激勵約束、優化外部配套環境三方面履行應盡職能,有所為有所不為,“到位”而不“越位”地做好對轉變經濟增長方式的支持促進,合理地并且有針對性地安排財政政策。

(一)切實解決縣級財政困難,創造縣域經濟發展的良好財政環境

1.完善省以下財政管理體制。核定與縣級政府事權相適應的財政收入,適度增加縣級財政固定收入,減少市與縣的共享收入稅種,調動縣級政府發展經濟、增加收入的積極性。

2.清理整合專項轉移支付項目,規范專項轉移支付資金分配。一是規范轉移支付的項目設置。取消直接用于競爭領域的專項轉移支付項目;整合投向相近、零星分散的專項轉移支付;將各年度數額相對固定的專項轉移支付,歸并到財政體制補助中;新增專項轉移支付應嚴格控制在辦利民實事的項目范圍內,重點向財政困難地區、少數民族地區和農村傾斜。二是進一步規范專項轉移支付的審批程序,提高資金配置的合理性。三是減少縣級配套,減輕縣財政壓力。由于縣域財政的自給能力低,中央和省級財政應足額安排各自應承擔的經費,盡可能減少縣級配套資金。四是完善專項轉移支付分配、使用的監督制度,構建績效評價機制,確保政策目標的實現。

3.增加一般性轉移支付,優化轉移支付結構。建議中央加大一般性(即財力性)轉移支付數額,省、市財政每年也要從新增財力中安排一定比例,連同調減壓縮的專項轉移支付數額一并用于加大一般性轉移支付力度。加快困難縣鄉基本公共服務均等化進程,避免社會和事業發展差距進一步拉大。讓縣級政府有更多的精力和自主安排的財力籌謀加快縣域經濟發展。

(二)整合專項資金,實施“非均衡”發展戰略

從多方面籌集資金,確保縣域經濟發展的資金支持。通過整合用于對應的縣域經濟發展項目,既不違背政策,又能夠提高資金的使用效率,擴大縣級政府自主權。專項撥款是政府間財政資金補助的重要部分,是上級政府體現政策導向,配置公共資源的重要手段,對當地經濟和社會發展有積極推動作用。但也存在分配與需要分離、權利與義務脫節、片面追求數量最大化影響預算平衡等問題。通過改革,預期達到安排更合理、使用更及時、責任更明確、監管更到位的目的。建議選擇部分縣先用省級專款進行試點,待取得經驗穩步推廣后,將為縣域經濟發展創造更為寬松的環境。

(三)創新財稅對企業的扶持方式,促進招商引資,繁榮縣域經濟

當前,財政稅收通過資金和政策對企業特別是新辦企業的扶持方式,一般包括,一是減免和緩交各項土地稅費。二是對符合國家產業發展政策的新辦企業,在一定時期免征企業所得稅,給予一定時期的減半征收,如“免二減三”、“免三減二”等。三是對部分行業給予增值稅“先征后返”。四是減免部分地方稅。五是給予貸款貼息等。目前,好多省份發展縣域經濟的當務之急是增加經濟總量,盡快做大經濟“蛋糕”,而切實有效的辦法就是吸引投資,興辦實體。值得研究的是,在現行財稅優惠政策中,一般認為最好的扶持辦法,就是對新辦企業在初期給予一定時期的企業所得稅減免,但并沒有收到預期效果。原因在于稅收的減免優惠期,恰好是企業的創業成長期,企業一般沒有利潤或利潤很少,除少數急功近利及“候鳥”型企業外,對創辦高質量的企業沒有形成真正的政策扶持,對投資沒有產生特別的吸引力。

建議有條件的縣級政府安排資金,實施對興辦高質量企業、產業化龍頭企業,在一定時期內由政府全部或部分代企業繳納各項社會保障基金,對勞動密集型企業的工人工資,政府甚至可在一定時期給予一定比例的補助,扶持興辦實體,吸引外來投資,發展縣域經濟。

(四)制定人才發展戰略,保證科技、信息、人才強縣的資金需要

要從“人才是第一資源”的理念出發,制定一套有效的人才引進與合作機制,采用合作、技術入股等形式,吸引擁有國際國內領先技術專業人才,到縣域來創辦企業和公司,為縣域、為企業的技術創新和經濟發展貢獻力量。同時,要制定和完善高科技產業風險投資政策,調動科技人才與民間投資流向高科技產業的開發和生產,使科技人才的科技開發應用和社會資源結合起來,加快縣域的產業結構調整,促進本地產品的更新換代,培養具有本土資源優勢的名牌產品,帶動本地經濟發展,增加本地稅收大戶,從而形成較多的財源渠道,從根本上解決當地的財政困難,實現基層財政收支狀況的根本好轉。

總之,縣域經濟要求在全面建設小康精神和科學發展觀的指導下,實現經濟可持續發展和全面進步。縣域經濟的發展不僅要注重人均GDP、財政收入水平等傳統的經濟指標,更要注重文化、醫療衛生、環境保護、保障等與人民實際生活水平密切相關的指標。它體現的是以人為本的發展理念,要求我們超越傳統的城鄉分治的二元經濟發展格局,實現城鄉統籌發展和人與社會的協調發展。

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