現金管理立法初探

劉　蓉

摘要:現金管理作為金融調控的重要手段,對防范和打擊利用大額現金進行非法洗錢、逃廢銀行債務、偷逃國家稅款、打擊詐騙等違法犯罪活動具有非常重要的作用。國務院發布的《現金管理暫行條例》延用了二十年,隨著經濟體制和經濟結構改革的深化,現金流通渠道發生了重大變化,出現了許多新特點;現金管理工作中也面臨許多新情況、新問題。因此,重新整合現金管理機制,使現金管理工作適應新形勢要求,成為銀行界和法律界亟待探討和解決的問題。

關鍵詞:現金;管理;立法

一、現金管理現狀

(一)從商業銀行角度反映出來的問題

1.基層商業銀行現金管理職責定位不準確,作用難以發揮。目前,商業銀行處于現金管理的第一線和中間環節,現金管理制度的實施是以開戶銀行對開戶單位的現金收支操作為前提的。但是,現階段商業銀行管理現金的職責形同虛設。

2.現金供應機制不合理,調動不了商業銀行現金管理的積極性。現金供應作為金融機構為客戶提供的一種服務項目,運作成本是相當大的。但長期以來,我國人民幣發行基金的供應基本上是無償的。

3.有章不循,有令不遵在現金管理工作中表現尤為突出。

(二)從開戶單位反映出來的問題

1.開戶單位不按規定設立相關賬簿或不按規定記載相關賬簿。

2.開戶單位不使用銀行結算賬戶而使用儲蓄賬戶進行生產經營活動。有的企業為了設立的需要或者為了取得銀行貸款或者以備不時之需而開立了銀行結算賬戶,但日常并不通過賬戶進行結算,而是通過儲蓄賬戶存取現金,除方便現金使用外,還有的是為了逃避稅收和債務。

3.借用他人賬戶問題趨于嚴重化和復雜化。過去借用他人賬戶,大多是由于個體工商戶和私營業者沒有工商營業執照和銀行賬戶造成的。如今,情況有了新的變化,借用他人賬戶往往是為了躲避債務糾紛和法律執行。

4.使用虛假注冊等手段多頭開戶。如:某企業生產需要大量焦炭,為了降低原材料價格而使用現金收購,同時為了少繳稅金,使用他人姓名注冊了一家廢品公司,通過廢品公司購進。

5.關聯企業相互串用現金。如:某某在國內擁有四家獨立的注冊公司,并在國外投資建立了一家鋼鐵企業。為了滿足其國外鋼鐵企業的資金需要,以國內一家公司的名義向銀行貸款100萬元,提取現金后通過另外一家國內公司匯往國外的企業。這種行為已經違反了當初的借款合同,有明顯的金融欺詐傾向,給銀行帶來極高的風險。

6.職能部門強制收取現金。《現金管理暫行條例》規定了現金的使用范圍,但一些職能部門出于不同的目的經常要求管理對象支付不應該支付的現金。如罰款、管理費、檢驗費、服裝費等等,甚至還有稅金。這些現金的去向和使用很可能存在問題。

7.個人現金收支難于管理。目前屬于個人賬戶的產品從個人活期儲蓄賬戶到各類借記卡、貸記卡等多達幾十種,已成為農村金融機構現金用量最大的一類金融產品。現行的制度規定對單位賬戶提現審查較嚴,但對個人賬戶提現的限制較少,在《條例》中對個人賬戶的規定涉及甚少,在尊重儲戶“存款自愿、取款自由”的前提下,個人所有的這部分現金收支變得更復雜、更隱蔽,且難于管理。

二、現金管理立法缺陷

(一)管理規定已經不適合現在經濟發展要求

1.管理對象覆蓋面狹窄。《細則》第二條中關于“企業”的范圍的概念闡述為 “國營企業、城鄉集體企業、聯營企業、私營企業”以及“中外合資和合作經營企業”,未包含 “ 民營企業”、“有限責任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。現金管理無法覆蓋銀行開戶單位以外的經濟實體。當前在我國經濟體系當中,存在許多未取得生產經營許可、未取得工商登記注冊的“地下”經濟實體;或者雖然取得了生產經營許可和工商登記注冊,但卻未在銀行開立銀行結算賬戶。這些地下經濟活動,絕大部分使用現金結算,卻無法對其實施管理。它們的存在不僅擾亂了經濟金融秩序、逃避稅收和監督管理,也是滋生腐敗和經濟犯罪的溫床。

2.結算起點過低。《條例》第五條第八款規定“結算起點定為一千元”,20年過去了,物價指數、經濟水平和貨幣形勢等和當時相比都發生了重大的變化,而現在1000元的結算起點已經不符合現實情況。

3.現金監督管理難操作。《條例》中第九、十、十一條規定的開戶銀行對單位庫存現金限額的核定、坐支現金額度的審批等,但在目前情形下很難操作。目前的實際情況是,銀行很少對開戶單位的庫存現金限額進行核定,企業發生坐支情況也并不上報開戶銀行,各個層面對這方面的工作變成了“不舉不究”的狀態。

(二)商業銀行的行政管理權和行政處罰權已不存在。1995年,我國頒布了《商業銀行法》,該法規定商業銀行是企業法人,“商業銀行與客戶的業務往來,應當遵循平等、自愿、公平和誠實信用的原則”,商業銀行與客戶已經是平等的主體了,但《現金管理暫行條例》作為國務院頒布的行政規章,規定了開戶銀行對開戶單位的現金收支、使用進行監督管理的權力,是仍然有效的。從這點來說,商業銀行行使的現金管理權是行政法規授予的,其可以具有行政管理的職能。開戶單位對商業銀行的現金管理行為不服的,可以以商業銀行為被告,提起行政訴訟。此時,是不是再說商業銀行具有行政管理職能就不大合適了?

(三)對儲蓄存款的現金管理沒有納入。依照《商業銀行法》和國務院頒布的1993年3月1日生效的《儲蓄管理條例》,我國儲蓄機構辦理儲蓄業務,必須遵循“存款自愿,取款自由,存款有息,為儲戶保密”的原則。通覽全條例,并無對儲蓄存款提取現金的限制。《商業銀行法》還規定:“商業銀行應當保證存款本金和利息的支付,不得拖延、拒絕支付存款本金和利息”。而在1997年發布的《關于大額現金支付管理的通知》中,中國人民銀行對提取大額現金的儲戶進行了限制。那么,這些限制是否干涉了儲戶的“取款自由”呢?

(四)與洗錢活動相關的現金交易行為沒納入。2007年6月28日,我國正式加入世界著名反洗錢國際組織——金融行動特別工作組(簡稱“FATF”)。至此,作為一個負責任的大國,我國開始面向全世界,莊嚴地兌現自己的承諾全面履行反洗錢國際義務。十屆全國人大常委會第二十四次會議于2006年10月31日下午表決通過了反洗錢法,于2007年1月1日起施行。自此一部反洗錢的骨干法誕生,結束了長期以來反洗錢立法群龍無首的局面。實際上,反洗錢是現金管理的管理重要內容,應該在現金管理法律文件中明確所有公民和企業(銀行)公民,均應承擔履行反洗錢職責的義務。

三、現金管理立法對策

當前的現金管理已經遠遠無法滿足反洗錢和反腐敗工作的需要,修訂現金管理法規、加強相關法律建設已經是當務之急。

(一)重新確定現金管理的目的和意義,明確現金管理的立法宗旨。現金管理的立法宗旨應該提高到完善社會主義市場經濟法律體系,加強對社會經濟活動的監督,預防職務犯罪,減少現金交易,推進貨幣電子化進程,防止利用現金進行非法交易,打擊洗錢及其上游犯罪上來。

(二)重新界定現金管理的對象。《現金管理暫行條例》規范的主要對象是開戶單位,而對開戶銀行卻較少規范。《條例》規定了開戶單位的現金使用范圍和開戶單位違反規定的處罰辦法,而對開戶銀行及其工作人員的違規行為卻沒有具體的、可操作的處罰辦法。現在,開戶銀行放松現金管理爭拉客戶、工作人員幫助客戶套取現金等現象非常普遍,嚴重影響了現金管理的有效性。因此,將未包含的新的所有制形式納入管理范圍,避免出現管理空白。

(三)重新明確現金管理的范圍,適當提高結算起點。一是要將所有現金活動納入管理范疇。二是對個人現金最高持有額度和開戶單位庫存現金額度作出規定,對大額現金存款,存款人應提供相應的合法收入證明。三是對現金交易要作出嚴格的規定。四是適當提高轉賬結算起點,放寬企事業單位或個人的用現范圍。五是將洗錢活動所涉現金交易行為、新型支付結算工具套現行為等納入條例規范內容,填補法律漏洞。六是增加對個人支票、個人本票、銀行代發、網上銀行、個人結算賬戶等現金替代工具使用的規定。七是增加對金融工具創新方面的管理內容。

(四)重新明確行政執法主體。明確稅務、工商、財政、公安、海關等行政執法部門在現金管理中的職責和義務,要求有關部門在開展對企業的財政、稅收檢查和審計監督時,將企業執行現金管理政策的情況作為一項重要檢查監督內容,完善稅收管理法規和工商管理法規,對違反《條例》的,可一律視同偷稅行為處罰。

(五)加大對違規的處罰力度。一是以列舉的方式規定違規的情形,要力求詳盡,要增加多頭開戶、在儲蓄賬戶進行結算、強制對方支付現金、關聯企業串用現金等違規情形;設定“兜底”條款,對未被列舉的其他違規情形,給予管理部門一定的自由裁量權。二是增加處罰形式,除經濟處罰外,還可以給予當事人警告、調離崗位、建議撤職等行政處分;給予違規開戶單位撤消賬戶、停止付現、限定付現額度、建議撤消工商登記等處罰,對有其他違法嫌疑的移交有關部門。

(六)提升現金管理法規規格,變“條例”為“法”,同時明確執法主體。盡管《現金管理暫行條例》尚未廢止,現金管理職能仍由人民銀行履行,但《條例》自頒布以來從未修訂,《中華人民共和國中國人民銀行法》也未明確規定人民銀行在現金管理工作中的職責,這都影響了現金管理法規的約束力和日常工作的開展。

(七)增加國家職能機構在現金管理監督中的作用。建議由人民銀行對單位取現進行額度管理,并從嚴審批。目前,基本賬戶和預算單位專用帳戶都需要報人民銀行核準,可在此基礎上將進一步現金額度審批權收歸人民銀行。銀行的支付已達到相當快捷的程度,帳戶管理系統已初步建立完善;電子技術已相當發達,可以建立龐大的信息庫;反洗錢的要求越來越來高,國家經濟調控的意義更加重要,方法手段的要求也更高,完全有必要也有可能加強現金管理。

(八)加強與反洗錢法律法規間的銜接。規定大額現金存取交易報告內容及違規責任,體現反洗錢工作要求;要增加從業人員在現金管理工作中的職業準則和法律責任,確保從業人員在業務操作中承擔起相應責任。一是突破現金管理的局限性,擴大可疑交易報告的范圍。二是加大現金管理力度,充分發揮基層金融機構在預防洗錢中的作用。三是嚴格執行巴塞爾委員會關于“認識你的客戶”的原則,做好客戶盡職調查,認真執行大額現金支付備案登記制度和異常現金交易報告制度,定人定崗加強管理,對可疑現金的存取要跟蹤調查并及時向人民銀行報備。

(九)提升現金管理水平,改變現金管理方式。人民銀行對現金管理、反洗錢、賬戶管理三者操作方式進行整合,對同一操作平臺上的事實持統一的口徑、評價標準和處理方法,共享信息資源,發揮資源整合效應,實現單一管理方式到資源共享、聯合管理方式轉變,使現金管理工作能夠統籌安排和布署。