住房價格管制的福利經濟學分析

陳　杰　張興瑞

內容摘要近年來，中國城鎮住房市場上房價與居民購買力之間的矛盾十分突出，政府部門用以調控房價的行政管制手段典型體現為經濟適用房和限價房。然而，通過對這類限價房產的社會福利與效率效應的分析發現：如果對住房上漲的控制不是基于對市場供求關系的改善，而是單純的限價管制，不僅不能達到控制價格的政策預期目標，反而會因為抑制產量導致社會福利凈損失，而且會因為在流通分配過程中的尋租行為和商品錯誤配置而產生多重福利損失。因此，需要在認真分析中國住房供需特點的基礎上，在尊重市場基本規律的前提下，找尋調控房價真正持久有效之路。

關鍵詞價格管制福利損失尋租行為錯誤配給住房價格政策

近年來，中國城鎮住房市場上房價與居民購買力之間的矛盾十分突出，政府有關部門也一直在積極嘗試各種控制房價的手段，除了貨幣政策、房貸政策和稅收調節等宏觀層面的調控，其他微觀市場工具乃至對市場價格的行政管制手段也被頻頻嘗試。其中最具有代表性的當屬經濟適用房和限價房。

所謂經濟適用房，是公共部門通過減免稅費和土地成本而向特定人群提供低價住房，希望它的推出對公開市場上的商品住宅產生一定的替代，從而達到抑制商品住宅市場價格的效果。國務院關于住房市場調控的多個文件和政府工作報告中，都有把大力和優先發展經濟適用房作為穩定房價重要對策的表述。如《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》(國發[2006]37號文)，即把優先發展經濟適用房視作穩定房價的重要組成部分。不過，由于經濟適用房屬于住房保障范圍，其品質和銷售對象范圍，至少法定上都與商品住宅相錯位和分割開來，同時供應規模很小①，所以在學界被廣泛認為對商品住宅價格難以產生實質的抑制作用，盡管社會對此仍有很多的期待。

而限價房自2006年5月29日在國務院轉發九部委《關于調整住房結構穩定住房價格》的通知(俗稱“國六條”)中被提出以來，由于供應對象范圍被擴大，可以覆蓋到那些既不能進入住房保障體系又無法進入商品住宅市場的“夾心層”，而且在地段、品質上與普通商品住宅并無明顯區分，因此被社會不少方面寄予厚望。各地方政府對限價房態度不一，像北京、廣州、南京、深圳、杭州、寧波等地對此就十分熱衷，自2006年就著手限價房包括所謂“雙限房”、“三限房”的組織供應，2007年后規模更是明顯加快。如廣州2006－2007年公開出讓14宗限價房用地，規劃建筑面積277.5萬平方米，是全國限價房政出讓土地規模最大的城市之一。北京2008年10月限價房和經濟適用房一度占到商品住宅銷售的六成，北京2009年政府工作報告中提出全年要繼續建設650萬平方米的限價房。2009年7月13日《人民日報》的報道中，青島市國土房管局相關負責人堅稱：“限價房對平抑房價非理性上漲能起到一定作用。”由此看來，限價房和經濟適用房在當前仍是各地方政府增加中低價位住房供應、抑制房價的主要手段。

經濟適用房和限價房在來源、定位和品質上都有較大區別，表面上看經濟適用房是“低質低價”，而限價房是“高質低價”。然而，實際建造中由于經濟適用房經常是超標準建造，大戶型比比皆是，其價格制定又帶有強烈的行政指令色彩，導致其定價不是“低質低價”而是“高質低價”，因此在實際供應中往往嚴重供小于求，不得不以排隊取號、抽簽搖號的形式來應對過量需求，也即其分配是在行政部門主導下的非市場配置。所以從價格和配置角度來說，經濟適用房和限價房實則高度相似，都屬于價格受到管制和以非市場方式進行配給的住宅資源，是存在著“租金空間”的限價商品，因此下文予以合并討論。

不可否認，對住房價格或房租進行限價，是政治上很有吸引力的一種做法，即便在發達國家也有不少類型案例。早在20世紀初，英國工黨政府就在全國范圍內實施房屋租金管制，20世紀50－70年代，紐約、波士頓、倫敦、巴黎、維也納等西方大城市普遍實施了嚴格的房租管制。至今，歐洲不少大陸國家對大城市房屋租金的管制還在延續，比如瑞典和荷蘭；與此相對應，在這些國家為獲得廉價的公共租房往往都要排隊多年。筆者以為，對于住房這樣特殊的商品，如果對價格不是通過改善市場供需對比，而是單純以行政方式貿然限定住房價格上限，然后用行政辦法而不是市場機制去分配稀缺資源，不僅不可能達到控制住房價格的預期目標，不能促進普通居民住房購買機會的增加，反而會帶來更多的社會福利損失。

價格管制造成福利損失的經濟學原理

有經濟學常識的人都知道，對價格的管制會因為供給不足而造成社會福利凈損失。但經典模型對價格管制福利損失的分析，往往忽略了限價商品配給過程中的社會福利損失。所以筆者首先要從配給過程談起。

在現實的經濟生活中，對于限價商品(或者更準確的說是依附在限價商品上的“隱性租金”)的分配常采用兩種配給方式：(1)尋租型配給機制——消費者通過投入資源(尋租成本)來競爭限價商品。常見的包括：排隊等候，先到者先得；消費者對負責限價商品分配的相關機構或個人進行游說，乃至借助送禮、行賄以獲得限價商品。(2)隨機型配給機制——限價商品在潛在消費者之間進行隨機分配。最為常見的形式就是搖獎分配或抽簽分配。具體而言：

1，尋租型配給的額外社會福利損失

Barzel明確指出：以排隊形式進行限價商品的產權確認，實質上就是一種主動的尋租行為。而用游說、送禮乃至行賄形式進行的限價商品競爭，更是尋租。這些行為的時間及相應的成本耗費，都不會形成生產力和實際財富，完全是無意義的資源耗費。Barzel和Suen還提出，租金競爭者(相互競爭限價商品的消費者)會一直競爭限價商品的“隱性租金”，直到其邊際收益等于尋租行為的邊際成本。所以，一旦考慮到分配過程的尋租行為，限價就不單是帶來生產者福利受損，消費者福利同樣可能受損。

2，隨機型配給的額外社會福利損失

對于搖獎分配或抽簽分配這樣的機制，往往被廣泛認為既公平又高效，似乎可以避免人們浪費時間去排隊或托關系，是一種理想的非價格配給機制。如在1998年之前我國實行福利住房政策時期，住房分配就是以排隊積分和同等積分下搖號為基礎進行分配的。

Glaeser、Luttmer對限價商品的隨機配給機制進行了深入系統的研究。他們有一個很重要的觀點：“價格不僅僅是向生產者傳遞了應該生產多少商品的信息，同時也是異質商品由高評價消費者獲得的保證。”如圖1所示，價格管制前，買到商品的消費者對商品的評價(邊際效用)最高到G，最低到Eo。對商品評價(El際效用)低于E。的不會進入市場來。但實行價格管制之后，對商品邊際效用最低到B的人都會被“吸引”進來。一旦采用像搖號這樣的隨機分配，對商品邊際效用為B的人和對商品邊際效用為G的人有同等的機會獲得商品，那么實際獲得限價商品的消費者對商品的平均邊際效用，應該是(G+B)，2，在圖

中用FE來代表這個水平。這樣，限價后消費者總效用為FEQcO，消費者總剩余就不再是傳統模型所以為的梯形GACPc，而只有FECPc這么多。兩者的差額整個梯形GAEF，都是由于商品在消費者之間錯誤配置所引起的額外社會福利損失。

直觀而言，本來自由定價的時候，對商品邊際效用低的消費者是不會來問津這些商品的，只有那些邊際效用高于市場均衡價格水平的消費者才會感興趣。但一旦限價，低邊際效用的消費者有了動力進入市場，在隨機配給機制下，他們又有了與高邊際效用消費者一樣的機會。因此，在限價導致商品供不應求的情況下，必然有相當一部分高邊際效用消費者被排擠出去，低邊際效用消費者反而得到。商品在消費者之間被“錯誤”配置了，這無疑是一種社會福利凈損失。

中國住房價格限價的社會福利討論

限價房產意味著差價，差價意味著附加有隱性租金——收益空間，誰獲得了限價房產誰就可以將這部分差價套現得利。根據中國統計年鑒數據，大多數省區經濟適用房的價格是當地純商品住宅的60％-80％之間。而在廣東，經濟適用房價格長期低于當地純商品住宅價格50％。經濟適用房價格與純商品住宅價格最低之比發生在2007年的北京和廣東，分別只有26％和27％，也就是說存在70％的隱性租金空間。當然，房價需要同地段比較才更科學。然而即便這樣，2005年北京市經濟適用房價格比同地段商品房價格每平方米普遍低600元，相差約15％。相比起來，經濟適用房上的租金空間還算是“隱性的”，依附于限價房上的租金空間則是“顯性的”，其差價往往得到官方的擔保和確認。比如北京市政府在招標出讓限價房用地時就明確規定：限價房樓盤比周邊區域商品房價格要低10％-15％左右。這些差價都是顯性化了的“租”。

經濟適用房自上市以來，主要采用的分配手段有兩種：一是排隊放號(尋租型配給)，二是統一搖號(隨機型配給)。一開始以排隊放號的分配方式為主，現在統一搖號逐步占據主流地位。以下，筆者將實證討論中國限價房和經濟適用房在分配過程中是否存在尋租行為與相應的資源損耗，是否存在錯誤配置，以及所造成的額外福利損失大小。

1，尋租成本

在限價房產(經濟適用房或限價房)上，可以觀察到的尋租成本主要有：排隊等候的時間成本、房號倒賣加價。

對于排隊放號分配的經濟適用房樓盤而言，排隊等候已經成為社會與媒體關注的焦點。據報道：北京某高校教師為獲得經濟適用房樓盤的房號，在售樓處前搭起帳篷連續50多天24小時蹲守。很多人沒有時間排隊但又想買房，這種需要催生了“倒號”現象。2004年8月，北京“三環新城”放號時一個稍微靠前一點的號都被炒到了5000元左右。這從一個角度反映排隊分配的租金損耗(福利損失)的市場價值。

另一個不容忽視或更加嚴重的租金損耗形式是“倒賣房號”。據《人民日報》披露：天通苑經濟適用房一個房號賣到了13.5萬元。在天通苑業主論壇上，開價15萬左右倒賣房號者更是數目眾多。房號倒賣，就是一種尋租，其在很大程度上影響到了政府公信力，政府財政補貼沒有定向給最需要的窮人改善住房，反而被部分人用來從中牟利，這與經濟適用房政策目標完全背道而馳。

2，錯誤配置

由于排隊放號分配經濟適用房所存在的眾多尋租行為，以及其中所損耗的巨額尋租成本，這種分配方式逐步被抽簽搖號等隨機分配方式所取代。2008年1月，廣州首批、同時也是我國第一個限價房項目——保利西子灣項目上市，其以統一申購再統一電腦搖珠分配挑房順序的形式進行，8046人申購843套住房，供需比例為1：10。這種形式日漸成為限價房發售的主流。

然而，且不說在公開搖號中存在作弊和腐敗的可能性依然很大，如日前爆出的武漢經濟適用房搖號6連號事件和湖北老河口市14連號事件。即使從技術上真正做到了看似公平的隨機分配，實際上也會帶來額外福利損失，因為限價房產并沒有有效配給對限價房產邊際效應最大、評價最高的那部分消費者。很多研究都提到獲得經濟適用房的往往不是真正需要經濟適用房的人。

(1)得到限價房產的人不是預期群體

以經濟適用房為例，經濟適用房作為我國住房保障體系的組成部分，其面向的消費群體理應是中低收入家庭，這在國務院和建設部有關經濟適用房的各個文件條例中都有明確規定。如北京市規定的是家庭年收入低于6萬元的北京市民才有資格購買經濟適用房。然而大量研究和調查數據都顯示，買走經濟適用房的人其實相當多的是中高收入者。一項全國范圍內的調查顯示，1998年以來，約有16％的經濟適用房賣給了高收入者。更有甚者，經濟適用房由掌握資源的政府官員直接分配，腐敗可能很大。2009年初以來，在深圳、寧波等地接連爆發的經濟適用房被內部瓜分的丑聞都是真實的寫照。

筆者認為，即使經濟適用房在分配環節上盡善盡美，買得起經濟適用房的也絕不是窮人。例如，即使以2007年這個經濟適用房價格看起來最實惠的時間為例，根據中國統計年鑒2008數據推算可知，2007年一套90平方米經濟適用房的房價分別是中等偏下收入(最低20％-30％區間)、低收入(最低10％-20％)、最低10％低收入家庭年可支配收入的6.3、8.9、13.7倍。也就是說，經濟適用房對20％的低收入戶和最低收入戶則完全沒有購買的現實可能，而他們才是最需要政府幫助的。

如果說經濟適用房的目標群體還是比較明確的，問題是執行中難以嚴格到位，那么限價房的目標群體到底是誰一直非常模糊和存在廣泛爭議。很多地方建造限價房都是打著照顧本地“夾心層”的名義，但實際執行時，標準一放再放，尤其到銷售不暢時，幾乎是全民皆可。根據《廣州日報》2009年7月10日一則“廣州放寬限價房準購標準”報道，廣州限價房準購將原標準“沒有產權登記記錄的首次置業的家庭和個人”調整到“當前無住房的家庭和個人”均可申請。此外，還特許符合條件的海外高層次人才不受申購限價房申購條件的任何限制。北京也將教師和公務員納入限價房銷售范圍。這顯然違背了政策的初衷。如果沒有合理的準入標準，買到的人所享受的差價補貼，對買不到的人來說，更是種嚴重的不公平。不僅如此，這還意味著可能會有更多的潛在低評價消費者進入限價房市場，限價房資源錯誤配置的程度和后果很可能比經濟適用房要大許多。

(2)得到限價房產的消費者并不真正需要

有一點筆者特別要強調，即買人經濟適用房的高收入人群，其實本來并不需要經濟適用房，他們對此邊際效用也不高。因為我們知道，經濟適用房相對建筑品質、地段位置和配套設施一般都比普通商品房差，居住的功能效用也不是很高，而高收入人群往往已經另有置業。但高收入人群為何還熱衷搶購經濟適用房?

眾多資料顯示，高收入人群購入經濟適用房的動機主要在于用之出租或投資。2005年全國工商聯房地產商會建立的REICO工作室對經濟適用房的專項調查顯示，北

京市經濟適用房自用率僅為51.34％。換言之，北京經濟適用房中有將近一半被作為投資的房產出租、出售。而限價房由于存在著巨額差價的利潤空間，更容易激起投資者的購買沖動。也就是說，相當一部分認購者本來并不需要限價房，但為了牟利千方百計擠入購買隊伍，同時擠出了真正需要的人。

(3)限價房產的本身品質也被改變

依照經濟適用房的政策目標——保障中低收入者住房，經濟適用房應以小戶型為主。2004年5月建設部等部門聯合制定的《經濟適用住房管理辦法》就強調經濟適用房戶型不能超過80平米。然而，已建成的經濟適用房中，有相當大比例為面積在100平米以上的大戶型房。國土資源部2001年對煙臺等7個城市經濟適用房的調查就指出：“早期的經濟適用房戶型面積一般為60－90平方米，目前通常都超過80平方米，100平方米以上的大戶型已占經濟適用房總量的一半左右，個別地方還有豪華復式戶型。”2004年浙江杭州公示的經濟適用住房房源中，70％以上戶型在130平方米左右。由此可知：大戶型、豪華型已不僅僅是經濟適用房建設中的特殊個案，而成為一種主流傾向。如果我們根據國家統計局所公布住宅的銷售面積與銷售套數的數據，推算2005-2007年的經濟適用房套型面積，會發現其均值竟然高達110平方米。

那么，到底為什么本該“簡樸”的經濟適用房項目在實施過程中往往會變得“豪華”呢?這是很多政府部門一直困惑的問題。其實，參照一下前面的經濟學原理，其中的道理就很簡單了。根源就在由于限價帶來了潛在需求者的變異。開發商預期到，經濟適用房消費者當中必然有相當比例是高收入者，就主動改變建筑標準來迎合這些潛在消費者，以贏取最大利潤。

限價之后，消費者錯位與商品品質異化，兩者之間形成相互加強的惡性正反饋循環，不斷加劇分配過程中社會額外福利損失。同時，中低收入者住房可支付能力持續下降，住房困難更加突出。這完全扭曲和背離了經濟適用房的政策本意。同樣，限價房本來含有限房型和面積的用意，力圖節約目標群體的購房成本，但基于相同的道理，可以預期其在實際執行中也會逐漸走形。

房產限價的其他缺陷及政策調整

對住房進行限價，在實際執行中還有其他難題：(1)分配對象的選定，如何界定哪些人具有資格?戶籍還是非戶籍?其必然引起很多社會爭端和尋租行為。(2)限價如何“限”，是當時市場價格的70％、80％?是根據地段、樓層、朝向、建筑品質等作區別還是一刀切?找不到合理根據，勢必留下權力尋租空間。(3)“限價”要不要根據市場價格波動調整?2008年和2009年初廣州、深圳很多已經推出的限價房項目就面臨這樣的窘境，由于周邊房價嚴重下跌，“限價房”反而比周邊商品房價還高很多，進退兩難，成為雞肋。(4)“限價房”的持有約束，即買入后能不能出售，多少價格出售?如果沒有約束，顯然不公平。但如果政府硬性監督，又要耗費很多行政資源，還會造成大量尋租空間。(5)“限價房”導致住房市場統計數據失真，不能真實反映住房市場波動，嚴重妨礙市場調控的科學決策，對國民經濟數據統計也易造成扭曲。

應該說，中央政府對緊缺住房資源不當限價所造成的諸多問題還是有所察覺的，2007年8月13日《國務院關于解決城市低收人家庭住房困難的若干意見》

(國發2007年24號)和同年11月出臺的《經濟適用房管理辦法》，除了重申要嚴格準入把關，更明確提出經濟適用房必須“面積小于60平方米”，不得超標準建造，并對使用途徑和上市轉讓都做出了諸多限制。其關鍵意義在于，中央政府不再單純強調把好準入關這個在中國現實條件下很難實現的任務，而是注意讓經濟適用房回歸保障住房本質，與普通商品房在效用價值上有本質區別，從而最大化避免那些不需要的人也來爭奪。茅于軾最近提出的引起軒然大波的“經濟適用房，廉租房不應該有廁所”言論，雖然有些極端，但某種程度上是符合經濟學中在信息不對稱條件下的激勵機制設計原理的。這也意味著，盡量讓住房的價格，租金回歸到與品質對應的水平上，直到消除超額需求，那時也就沒有必要由政府充當定價者的角色了，從而可以避免不當限價和不當配置所帶來的各種福利損失。

對于抑制高昂的商品房價，筆者以為，不能僅憑一腔熱情去制定相關政策，不能急于求成，必須在認真分析中國住房供需特點的基礎上，在尊重市場基本規律的前提下，對癥下藥，才能找到真正持久有效的出路。

就中高收入階層而言，要打破偏重售房、一條腿走路的住房市場格局，大力發展健全的公共租賃住房體系，尤其當緩解相當一部分人因為無法穩定租房而被迫買房的壓力時，房價才有可能穩定和出現回落。

就住房保障而言，縱觀各國，再發達的國家，都不能保證絕大多數居民擁有住房產權。在我國國情下，可用于住房保障的公共財政資源有限，保障性住房應放棄出售產權的做法而全部改為租，因為出售性質的保障房始終存在諸多難以克服的矛盾：一是不能保障到最需要的人，總有錯誤配置帶來的效率損失。二是不能保證居住者一直是窮人。三是如果真保證一直是窮人在那里居住，又難以克服貧民窟效應和貧困的惡性循環。比較起來，貨幣化補貼和租貨性質的廉租房無疑是更為可取的住房保障方式。

今年5月7日，住房和城鄉建設部副部長齊驥在中國政府網上在線交流時表示，地方政府可因地制宜決定經濟適用房和廉租房比例或更合適的住房保障制度，這意味著經濟適用房將不再有強行指標性規定。緊接著，6月1日住房城鄉建設部、發改委、財政部聯合公布的《2009－201 1年廉租住房保障規劃》(建保[2009]91號文)提出，“三年內再新增廉租住房518萬套、新增發放租賃補貼191萬戶”，“進一步健全實物配租和租賃補貼相結合的廉租住房制度，并以此為重點加快城市住房保障體系建設”。我們預期經濟適用房制度和限價房政策，在不久的將來都會有重大調整。