西方國家政府治理轉型對我國政府改革的啟示

李永生

[摘要]西方國家政府治理的轉型促進了其政府改革，為社會發展帶來了積極的影響。隨著社會主義市場經濟的深入發展和小康社會的全面建設，我國可借鑒西方國家政府治理的做法，轉變我國的政府治理模式，以實現我國政府改革和發展的目標。

[關鍵詞]政府；治理；轉型

[中圖分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)09-0055-03

一、政府治理的內涵

治理是描述管理形式的概念，隨著全球化的發展，治理變得越來越擴散……羅西瑙(J.N.Rosenau)在《沒有政府統治的治理》及《21世紀的治理》中將治理定義為一系列活動領域中的管理機制，是一種由共同目標支持的活動；羅茨(R.Rhodes)則認為治理是一種新的統治過程，意味著統治含義發生了變化；庫伊曼(J.Kooiman)認為治理是依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動；全球治理委員會在1995年發表題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中為治理下的權威性定義是各種公共或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。

政府治理是以政府為主體，通過一系列活動達到改革政府、促進社會發展的目的，在不斷改革的基礎上形成的取代公共行政的新型手段，其轉型已成為20世紀90年代后世界的趨勢。目前的政府治理日益強調以合作、協商和伙伴關系等方式對社會公共事務管理，鞏固政府核心地位的基礎上形成政府與非政府組織，國家與公民社會、公共組織與私人組織之間的合作治理。

20世紀70年代以來，信息技術的發展與應用深刻改變著人類社會，經濟全球化和時代的變遷也呼喚著政府治理的轉型。制度經濟學認為，一個國家或地區競爭力的大小不再主要由自然條件所決定，政府也可能影響經濟的發展，經濟的全球化使政府的治理日益成為一個國家或地區創造或保持競爭優勢的決定性因素：如果選擇了有利于本國生產力發展的法律、政策和制度如提高國民的生產能力、加強對各種專業性基礎設施的投資、升級商業運作的效率等，則意味著政府選擇了繁榮；反之則不利于提升本國經濟。當前，各國公共事業的快速發展、危機事件的頻繁發生以及國際局勢的最新變化都要求政府提高治理水平，創造一個良好的國內外環境，充分利用各種生產要素，減少資源的閑置或浪費，最大限度地促進經濟發展和社會進步。由于西方政府治理的轉型理論成熟、改革徹底而收到理想的效果，我國政府改革的過程可不斷學習西方政府治理轉型的經驗和成就，積極提高我國政府的治理能力，實現我國政府的目標。

二、西方國家政府治理轉型的概況

西方政府普遍重視改革，要求以靈活高效的公共管理取代固定僵化的公共行政，其治理日益突出市場經濟條件下的公民參與、靈活高效及彈性管理，20世紀80年代以來西方政府積極實現治理轉型，表現為以下治理形式。

市場化政府。強調以市場競爭機制提高公共物品的供給效率及服務質量，將公共物品和服務以合同出租、授權經營、政府經濟資助、政府參股、廉價付費等形式委托或承包給非營利公共組織或私營部門，解決政府機構龐大、部門壟斷造成的資源配置效率低、官僚主義盛行等問題。市場化政府減輕了政府管理的壓力，縮小了政府規模并改善了公共服務和管理水平，提高了行政效率，滿足了公眾的需要。

參與式政府。通過兩種參與途徑提高治理水平，政府內部培養公務員參與意識，實施參與式管理，將各類公務員作為政府有效運轉的核心，授予其更多的決策權，激發其工作熱情并保證其積極參與政府各項事務；政府外部則創造公眾參與的氛圍，將重心轉向工作結果而不是過程，通過授權鼓勵更多的社會成員參與政府決策，實現政府與社會的溝通，既保證了政府的科學決策，又促進了政府各項工作的開展。

企業型政府。全球化進程的加速和國家核心競爭力的轉移使政府權威有所下降，企業再造的經驗使西方政府嘗試由一群富有企業家精神的公務員運用各種創新策略，恢復僵化官僚體制的活力，提高政府績效。允許政府采用企業經營理念和策略引導政府改革，確立顧客至上、效率優先、成本低廉的意識，解決政府低效無能、盲目膨脹、辦事拖拉、浪費嚴重等問題，培養了政府的回應力和前瞻力。

彈性化政府。由于政府所處的行政環境在社會問題的復雜影響下變得更加不確定，為解決政府機構龐大臃腫問題，西方政府普遍根據“彈性組織”的設計原則重組政府結構，采取靈活的手段解決各類社會問題。針對突發性公共危機或臨時性、周期性任務的難度和重要性差異，政府從相關部門抽調專業人員組成臨時機構或設立非常設機構完成預定任務后或解散或保留，以彈性機制提高了政府的工作效率。

解制型政府。在官僚層級制基礎上強調高層決策者和行政文化在政府治理中的作用，以績效為原則向高層決策和宏觀服務轉變，解除治理限制和集中控制，賦予官僚機構更多的決策權，通過授權讓公務員以追求績效為目標行使自由裁量權；通過放松對社會的嚴格管制減少較多法令規章的干預，將微觀事務的治理權交給非政府組織和公民，營造符合公眾利益的運行機制，鼓勵并發揮非政府組織和公民參與社會事務的積極性。

電子化政府。信息化社會使西方政府注重利用先進科學技術(如電話、網絡、信息技術等)提供服務，打破地域、部門和層級界限，實現政務信息公開，使不同部門和單位統一為整體，政府將責任和義務以更便利的方式、更易理解的語言為民眾所獲取。電子化政府簡化了行政程序、提高了辦事效率，構建了一個跨越政府機關、私人部門與民眾互動的“虛擬政府機構”，使政府及時了解公民的需要，讓公民隨時了解政府的信息與服務項目，有效地實現了政府與公眾的雙向信息溝通。

三、我國政府治理轉型的現實要求

我國實現政府治理的轉型是推動我國政府改革和發展的重要舉措，由于我國經濟、政治、文化和社會領域還存在許多不完善的地方，政府治理的轉型勢在必行。

由于市場經濟發展水平不同，東西部地區、城鄉及各行業和部門之間經濟發展還存在差距。與東部地區相比，中西部地區的改革相對滯后，經濟發展速度緩慢；城鄉、行業、部門之間由于資源分配不均，投資力度和開發程度不同，差距日益明顯，嚴重影響了我國經濟發展的總體水平，要求政府以善治為目標深化改革，尋找政府與市場的平衡點，從整體上協調東西部地區、城鄉、行業和部門之間的差距，提高我國的整體競爭力。作為后發國家，我國經濟發展水平與西方國家相比存在明顯劣勢，既缺乏物質資本的積累，又沒有人力資本的

儲備；既缺乏對先進技術引進、吸收和消化的能力，又缺乏對區域外先進制度的學習和移植能力，要求政府以促進經濟發展為目標完善宏觀經濟的治理能力。

某些地方政府受長期計劃經濟體制的影響，對企業的管制存在著干預過多、控制過嚴的問題，造成政府角色定位不準、權力集中和濫用、職能體系不健全、職能方式不完善、缺乏監督、政企之間產權關系不清等一系列問題，束縛了企業的發展，影響了政府的形象和辦事效率。重新調整政企關系，提高企業的經營活力，需要轉變固定僵化的政府治理方式。

隨著社會事務的增加和公共危機事件的頻繁發生，社會組織及公民也應成為治理的主體。政府過多干預某些微觀領域的治理會遏制社會組織的發展，影響人民政治參與的積極性。不少社會組織在政府和私人部門的夾縫中生存，參與地方事務的主動性較差或流于形式，難以反映社會組織及群眾的真實意愿，要求政府促進治理轉型，下放權力，構建“小政府，大社會”的治理模式，促進政府與社會的溝通。

我國政府在歷經數次改革后治理水平有所提高，行政體制、觀念、方式和手段有所改變，但改革的視角褊狹，缺乏健全的配套機制和理論反思，與西方國家政府的治理效果相比還存在機構層次設置多、部門運轉效率低、政府公務員辦事水平不高、處理問題缺乏效率以及政績考核不健全等問題，進一步深化政府改革，最重要的是實現政府治理的轉型。隨著我國行政管理體制改革的深入進行，規范政府行為就必須轉變我國政府的治理方式，建立適應市場經濟要求的行政管理體制。

總之，實現政府治理的轉型既是調節經濟發展的需要，也是深化政治體制改革與實現行政管理體制創新的大勢所趨，可學習和借鑒西方政府治理轉型的成功經驗，以促進我國經濟發展、政治穩定以及和諧社會的發展。

四、我國政府治理轉型的思路

西方政府的治理摒棄了傳統公共行政的弊端，促進了政府的改革和發展，我國政府可借鑒西方政府治理的轉變經驗，積極促進我國政府治理的轉型，以推動市場經濟的發展和政治體制改革的深化。

轉變職能，適當引入現代企業管理模式。市場經濟條件下，“強政府、弱社會”的治理模式難以解決復雜的社會問題，政府必須由單獨治理向政府與社會共同治理轉變，實現“全能政府”向“掌舵政府”的過渡，體現責任共擔和利益共享的多元化治理模式。將政府定位為宏觀環境的營造者、公共物品的提供者和收入分配的調節者，通過外包、行政參與、民營化改革以及契約、委托等方式，構建政府與非政府組織及私營部門的協作伙伴關系。鼓勵和培育非政府組織及私營部門參與公共事務的管理，推動社會公共事務和民主政治的發展。按照科學、合理、公開、效率的原則精簡機構、裁減冗員。全面清理和大幅度簡化行政程序、凡是能夠通過市場調節的項目均要實施市場化操作管理，不能完全由市場解決的項目也要放到“陽光”下公開操作。政府治理的轉型還要適當引入企業成本核算機制，注重投入與產出的比率，提升服務品質；引入成本管理和質量管理，注重工作實效；引入競爭激勵機制和淘汰機制，營造公開、公正、公平、競爭、擇優的用人環境，吸引優秀的人才到政府機關工作；建立政務公開和政府物品公開采購制度，加強人大和社會公眾對政府治理的監督。

完善責任機制，健全法治，構建責任政府和法治政府。落實政府各項責任，體現公共權力與責任約束機制的對等，重點要建立首長責任制、目標責任制、崗位責任制及引咎辭職制等，完善政府的行政責任(向人民、執政黨和政府負責)、法律責任(向有關法律負責，做到違法必究)和道德責任(向道德規范和受害公眾負責)，避免權力集中、濫用權力及責任缺位等問題。適當控制政府規模，調整政府的決策方向來規范公務員的行為，對政府責任不到位、公務員不盡職守責等行為要依情節的嚴重程度追究其責任，通過明確政府的職責增強各級公務員的責任感和使命感。政府也要盡快出臺并完善各項法律法規，將政府治理納入法律軌道，營造法制化、規范化環境，做到有法可依；堅持在法律允許的范圍內辦事，政府行為侵犯了公民、法人和社會組織合法權益時要堅決依法查處，做到依法行政。進一步樹立法治政府形象，堅持依法治國方略，提高公務員的法治意識，改變“人治”引起的以權謀私、辦事隨意、違法失職等現象，按照法律程序辦事，增強人民對政府的信任感和滿意感，以事實為依據、以法律為準繩，嚴格依法辦事，實現政府的公平治理。

提供高質量的公共服務，關注民生。政府治理的趨勢是建設服務型政府，治理的轉型就要以服務為準則，在行政決策、執行和監察中始終奉行“以客為尊，以民為本”的服務理念，改革服務方式，擴大服務范圍，樹立服務的效率意識和成本觀念，按照精簡、效能的原則為人民提供高質量的公共服務，在社會治安、教育、醫療衛生、社會福利、勞動力失業和培訓、環境保護、公共基礎設施等服務工作中發揮主導作用，公務員要體察民情，培養責任心、感召力和親和力。民生問題的凸顯要求政府把解決民生問題作為治理重心，以人民滿意為最大的使命和考核標準，及時與人民溝通，想人民之所想、急人民之所急。完善我國的社會保障體系，改善人民的生活質量，維護社會弱勢群體的利益，將社會資源和財富投入到人民普遍關心并與其利益密切相關的教育、醫療、就業、安全、公平、正義和社會治安等方面，為人民提供一個安居樂業、心情舒暢、生活幸福的生活環境。

改革行政管理體制，推進電子政務建設。信息化社會要求我國政府突破程序繁瑣、成本過高、效率低下的行政管理體制，利用現代信息技術開通政府門戶網站并實施網上辦公及服務，以公開、透明、規范的方式實現政府的網紹治理。當前，我國電子政務建設的速度及規模基本適應政治體制改革的要求，但需要進一步整合信息資源，實現省級、上下級和部門之間的信息共享。通過網上辦公與交流提高政府的服務速度，拓展信息服務空間；研究和開發適合政府機關服務和管理的軟件系統，提高管理和服務水平；推進“網上虛擬市政服務中心”建設，逐步完善市、區統一的行政審批項目，達到政務資源的共享和數據交換，利用網絡資源實現網上審批，實現“政務服務一卡通”；利用互聯網建立社情民意反映制度，通過政府網站加強政策宣傳、部門業務介紹和信息公告、資料查詢等單向內容以及傳輸資料，解答百姓疑問、網上申報、網上許可、網上年檢、電子民意信箱、網上民意調查、網上投訴、信息反饋等雙向內容，為政府績效評估提供依據。

總之，在構建和諧社會、全面建設小康社會的新時期，為推動我國經濟、政治和文化的發展就要盡快實現我國政府治理的轉型，促進政府各方面的改革和發展，實現政府的良性運轉。

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責任編輯侯琦