我國旅游環境立法構想

羅亞萍

摘 要:隨著物質生活的不斷提高,人們越來越追求精神層面的享受,旅游也從少數人的奢侈生活成為大眾性的活動。隨著參與旅游的人激增,旅游的景區的過度及不合理開發,許多旅游地區的自然環境出現惡化的現象。保護旅游環境的問題逐漸進入人們的視野。旅游環境的保護涉及到環境學、管理學、法學及政策規劃等多學科領域,需要相互協調。針對旅游環境保護的立法卻相應滯后,不能滿足旅游環境保護的嚴峻形勢,文章對旅游環境保護的必要性、措施及進路進行分析,提出針對我國旅游環境保護的立法構想。

關鍵詞:旅游;環境;自然資源;環境保護

中圖分類號:D912.6文獻標志碼:A文章編號:1002-2589(2009)23-0144-03

旅游是人類一種高層次的精神文化享受活動,是人類發展到一定歷史階段的產物。無論何種旅游都離不開其所依托的基礎—環境。旅游歷史清楚地表明,各地的環境促就了旅游的誕生和進步,主人區域的環境實際上是所有旅游目的吸引力的關鍵。旅游環境包括自然環境和人文環境。本文所指“環境”,如未作特別說明,僅指自然環境,本文的研究也主要針對旅游的自然環境。

隨著人們的物質生活的改善,出行旅游的人數逐年增長,旅游業的發展與環境保護的矛盾日顯突出,旅游與環境的關系也變得日趨復雜。旅游環境保護的問題越來越進入人們的視野,成為環境學界、經濟學界、旅游學界及法學界關注的一個焦點。目前我國雖然有一些環境、資源保護法規,但存在諸多問題,可操作性比較差。隨著旅游與環境的矛盾的日益突出,如果不加以規制與防范,“綠色”產業也會不再綠色,“無煙”工業也會變得有煙。因此,在構建旅游環境保護的法律體系任重而道遠。

一、旅游與環境的關系

環境是旅游的基礎,無論旅游者以什么樣的目的出行,都離不開對藍天碧云、清新空氣、優美的景觀的需求。進入現代社會,旅游活動與環境保護之間的關系變得復雜。

(一)旅游與環境的共生關系

不少學者對旅游與環境保護持樂觀態度,認為旅游與環境保護的目標是一致的,“旅游和保護之間殷實的戰略能夠為互利提供巨大的潛力,不僅可以保持旅游的增長,還可以保護生物多樣性以及自然環境的各個組成部分。”[1]從積極的角度上看,旅游與環境保護是相互促進的關系:

1.旅游與生物環境。從某種程度上說,正是由于具有吸引旅游者的能力,才有眾多野生動物和森林保護區的建立以及大片景區得以保存,同時,地方旅游部門、旅行公司和賓館補充了自己的設施,組織導游帶領的、沿特定路徑的遠足和野營之旅。通過這種方式,原本自己可能無意,或缺乏從事此類活動手段的旅游者,能夠享受到觀賞野生生命、植被和景色。

2.旅游與環保意識。旅游有助于推廣對環境的意識、欣賞和關注。對一些以體驗、探險性質的生態旅游,旅行者更是強調環保意識, “除了記憶,不留下任何東西“;“除了照片,不帶走任何東西”。筆者也是在參加了多次戶外運動中,接受了最為樸素的環保意識。

3.旅游與環保經濟支持。旅游的發展不但能為環境保護提供動機,更重要地是為環保提供經濟手段。非洲國家公園和自然保護區的建立是早期的一個實例,說明認識到了生物多樣性和旅游之間的關系,以及旅游保護的能力。

(二)旅游與環境的沖突

如果不妥善處理旅游與環境的關系,兩者也會有沖突,“開發—破壞”、“保護—旅游不能發展”這樣的矛盾時時存在。

1.從某種程度上看,開發是對環境的一種破壞。由于旅游業是一個新興的產業,目前普遍存在粗放型開發模式,使得積極的開發也會帶來破壞。西安秦始皇兵馬俑就是一個典型的例子。[2]因技術條件限制,兵馬俑一號坑的彩陶已逐漸褪色,失去了往日的光澤。另外,因管理不善,資源地游客涌入量往往超過其承載力,從而給資源本身造成致命的損壞,如北京故宮很多地磚已被踏破磨平,地面下陷,增加了保護、修復工作的難度。

2.過量的保護,又妨礙了開發。過量的保護而沒有對資源的開發,就不能體現出資源本身所具有的價值,旅游業也就得不到發展。曾經有阿拉伯商人要投資興建清凈寺,但因部分學者強調應保持清凈寺的“原汁原味”而“泡湯”。

二、我國旅游環境的法律保護的現狀與不足

(一)我國關于旅游環境保護的立法現狀

70年代末以來,我國在旅游資源和環境的開發、利用、保護方面制定了一系列法律、行政法規和地方性法規。

1.環境保護法律。迄今為止,由全國人大或全國人大常委會制定頒布的主要法律有《中華人民共和國環境保護法》、《草原法》、《森林法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《海洋環境保護法》、《野生動物保護法》等。

2.行政法規和規章。由國務院及國務院授權的有關部委制定和頒布的行政法規主要有《風景名勝區管理暫行條例》、《自然保護區條例》、《陸生野生動物保護實施條例》、《野生植物保護條例》、《國家重點保護野生動植物名錄》、《中國珍惜瀕危保護植物名錄》等。

3.地方法規。各地尤其是旅游資源較豐富,旅游業較發達的省的地方立法機關也結合當地的具體情況制訂了一些地方法規。有些區域還針對旅游資源個體領域的差異,分別制定了各種個體資源領域的保護條例,如《云南省西雙版納傣族自治州野生動物保護條例》等。

(二)我國旅游環境法律存在的問題

1.旅游環境立法位階較低。雖然目前我國已出臺一些關于旅游,包括旅游環境資源保護的法規,以及地方性關于保護本地區的旅游資源的地方性法規。但是,這些法規也存在著諸多問題:

(1)這些法規位階都比較低,影響力和規范作用非常有限。

(2)這些法規都是針對特定的資源或區域,彼此之間的協調性差,很難形成對旅游環境保護的有效的體系。

(3)有些法規原則性比較強,可操作性比較差。

這些都制約著我國旅游環境保護的發展,亟需有體系完善、位階更高的法律。

2.現有的環境法律法規不能適應旅游環境保護的需求。傳統的自然資源保護方法,主要考慮的是使各種自然資源從數量和質量方面最大限度地滿足人類的生產和生活要求,充分發揮其經濟效能,但是這種保護忽視了自然資源的環境屬性。針對旅游對自然資源的特殊需求,應有專門的旅游環境法律法規加以保護,使旅游業成為可持續發展的產業;同時,旅游環境法律法規也要與現有環境法律法規協調,將傳統的保護方法轉為更加注重自然資源的環境屬性。

3.在監督管理體制方面有缺陷。由于自然旅游資源保護工作涉及內容的廣泛性和保護方法的綜合性特點,必須要求眾多的國家行政部門都參與其事,無論哪一個單獨的部門都不可能包攬全部自然旅游資源保護工作。我國目前的《環境保護法》并沒有明確各有關部門之間的關系而在其它的自然資源保護法律規范中,則往往是僅就某一個部門,或者少數密切相關部門的監督管理權做出規定。

4.環境執法方面缺位。目前,執法部門的環保意識普遍淡薄,對環保持消極、觀望態度。企業、旅游行政部門在旅游宣傳上,很少將相關的環境保護法律法規作為宣傳內容,很多旅游者從來不知道還有旅游環境保護的法規,更無從談遵法守法;而且,由于執法不嚴,違法成本非常低。

三、旅游環境立法構想

旅游業的快速發展,旅游與環境的矛盾日益尖銳,旅游環境保護體系的不完善,相關立法的缺失,將旅游環境立法推到了桌面上。對于如何構建旅游環境保護法律體系,筆者提出三種方案。

(一)制定旅游法典,其中設旅游環境保護篇

目前,推出《旅游法》的呼聲越來越高,并已在全國人大代表會中有審議,《旅游法》的出臺,是勢在必行的事。很多人將旅游業的規范寄托在這部法的出臺,有學者主張《旅游法》應包括四個基本內容:旅游經濟法、旅游民商法、旅游社會法和旅游環境法。[3]同時,在這部基本法的統領下,構建旅游行政法規、旅游部門規章、地方性旅游法規等不同層次與位階的法律制度,形成一套較為完善的旅游法律體系。這樣一種立法構想,得到很多學者的支持,很多人都理想地認為一部《旅游法》的出臺,可以解決所有旅游中出現的各種問題。但是,旅游是一個具有交叉學科的邊緣性科學,法律制度既涉及國家的宏觀調控、旅游發展規劃、國家行政部門對旅游企業的行為的規制;也包括旅游企業的競爭關系旅游企業與消費者(旅游者)之間的民事關系;還包括旅游環境保護等社會公共問題。在一部法里將上述如此眾多又差異如此之大的內容囊括,勢必成為一個難以把握重點的大雜燴,靠一部法規范有關旅游的方方面面的目標很難得到實現。

(二)修改《環境保護法》,制定專門針對旅游環境的特殊保護制度

目前的環境保護法律體系,重在保護自然資源對人們生活與生產的需求,很少考慮到其作為旅游的要素加以保護。而且,目前的環境保護法多針對不同的資源制定各自獨立的法規,比較少針對旅游環境進行綜合協調地加以規范。

而旅游對各種資源有特定的需求,其標準也與滿足生活、生產的需要不同。例如,目前學界越來越重視對各旅游區的承載力的研究。所謂旅游承載力,是指在自然環境沒有出現不可接受的變化和游客體驗質量沒有出現不可接受的降低情況下,特定景區的游客人數最大值,[4]它是旅游環境質量的重要指標。在目前現有的立法中,可以考慮將旅游環境的承載力問題納入其中,將此項制度法制化,規范化,成為指導旅游管理部門的監管的一個重要指標。

但是,對現行法規進行較大幅度的修改,一來會影響法律的穩定性;二來成本很高,特別是要與原法律條文的相互協調,是件很困難的事情。

(三)制定專門的旅游環境保護法,對具體不同的旅游環境保護制定法律規范

旅游環境保護是一個復雜的系統工程,涉及到空氣、水、海洋、森林、土地、草原等各項資源,對于不同類型的旅游,對資源的需求也有所不同。根據智謀超前原則補充制定相關的資源環境法律法規,填補領域空缺,理順現有規范的關系,消除矛盾,以旅游資源和環境保護為中心思考點,完善整體框架。針對旅游環境保護的特殊性及復雜性,應制定專門的《旅游環境保護法》,以此為旅游環境保護的法典,再針對特殊資源及特定旅游環境制定相應的行政法規和地方性法規,形成一套旅游環境的法律保護體系。憑此思路,這一立法的設計框架如下:

首先,旅游環境規劃法。一個系統的旅游環境保護應當有一個完善的整體規劃做統領。目前很多景區管理混亂,開發過度,甚至有在旅游景區內進行開山、建電站等與旅游完全相背的行為,就在于缺少旅游規劃,不能很好協調可持續發展與開發、發展旅游與發展工業的關系。

其次,旅游資源環境保護范圍。旅游資源包括自然風景旅游資源和人文景觀旅游資源,在這里,我們主要是針對自然風景旅游資源,包括:高山、峽谷、森林、火山、江河、湖泊、海灘、溫泉、野生動植物、氣候等,可歸納為地貌、水文、氣候、生物四大類。

再次,組織法。即管理機構,社會團體的權利義務和作用。應明確旅游環境的管理部門,避免造成幾頭不管的狀況。另外,隨著公民社會意識的加強,越來越多的公益性組織加入到環境保護的隊伍中,如中華環境保護基金會、北京地球村、“綠色之星”廢電池志愿者服務隊、保護國際等,他們是旅游環保中非常重要的一支力量,在立法中應給予公益性的環保組織明確的法律地位,與政府管理部門相互配合,充分發揮各自的優勢。

第四,開發保護程序與保證實施采取的措施。應該改變目前環境立法原則太強而操作性較弱的缺陷,制定詳盡的、可操作性的開發程序及措施。要保證旅游開發是在可持續發展的基礎上進行的,具體應包括環境保護與污染防治的基本制度。最后,要有對違法者的制裁措施,否則,很難在制度上保證旅游環境的可持續發展。

第五,與國際保護接軌。環境問題是全球整體性的問題。它具有全方位、全因子、整體問題與局部問題交叉和互助促進、既有當前癥狀又有滯后效應等特點。這些特點決定了它的解決不是任何一個國家單槍匹馬能夠單獨勝任的,必須全球攜起手來。《聯合國憲章》是環境保護國際合作的綱領性文件,除此之外,國際社會已簽署了35種國際環境公約。這些國際公約既是人類在環境保護領域國際合作的成果,也是以后在環保領域的法律依據。我國的旅游環境保護立法也要注意與國際環境保護接軌,這既是進行有效的國際合作的基礎,同時也可以吸收借鑒國際先進經驗和知識。

參考文獻:

[1]張補宏,伍卓深.構建和完善我國旅游立法體系的若干探討[J].廣東商學院學報,2008,(6):75.

[2]張進福.旅游資源開發和保護的辯證關系探析[J].北京第二外國語學院學報1999,(4):56.

[3]張補宏,伍卓深.構建和完善我國旅游立法體系的若干探討[J].廣東商學院學報,2008,(6):75-76.

[4]張文海,劉佳.旅游環境承載力研究進展[J].生態經濟,2008,(5):81.

Suggestions for Legislation on Environment Protection in Tourism in China

Luo Yaping

(Xingjian College Guangxi University, Nanning, Guangxi, 53005)

Abstract:With improving material life of the general public, we are increasingly pursuing the enjoyment on a spiritual level. This has promoted tourism from a luxury of minority to a popular activity. So the problem of protecting the environment in tourism has come to our attention.

Protection of tourism environment involves environmental studies, management science, law and policy planning, etc, and all these fields need coordination in order to work effectively. Among those, legislation in protection of tourism environment is comparatively lagging and cannot effectively cope with the current serious situation. This paper is aimed at addressing such situation, analyzing the needs, methods and path, and then making suggestions for legislation of environmental protection in Chinas tourism industry.

Key Words:Tourism Environment, Natural Recourses, Environmental Protection

(責任編輯/石銀)