現(xiàn)階段縣（區(qū)）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的問(wèn)題及對(duì)策

張立敏

摘要:預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能,是國(guó)家審計(jì)永恒的主題。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能,促進(jìn)財(cái)政改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面起到了積極作用。

關(guān)鍵詞:財(cái)政預(yù)算;審計(jì);監(jiān)督

隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的不斷深入,部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線(xiàn)、政府采購(gòu)等制度的逐步規(guī)范與完善,縣(區(qū))級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的發(fā)展顯得相對(duì)滯后,審計(jì)發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社會(huì)的期待。因此,對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)如何著眼宏觀,入手微觀,在更大范圍、更高層次上發(fā)揮作用。顯得越來(lái)越迫切。就近年來(lái)我們?cè)趯徲?jì)實(shí)踐中遇到的矛盾和問(wèn)題來(lái)看,主要存在以下問(wèn)題:

1 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督滯后于財(cái)政改革步伐,效益審計(jì)理念不強(qiáng)

近年來(lái),隨著公共財(cái)政制度的建立,政府采購(gòu)、部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付等一系列改革措施相繼出臺(tái),目的是為了提高政府公共支出管理的效率、效能和和有效性,提高資金的使用效益。而現(xiàn)階段預(yù)算執(zhí)行審計(jì)還沒(méi)有完全跟上財(cái)政改革的步伐,法規(guī)、法律相對(duì)相對(duì),審計(jì)發(fā)現(xiàn)的新問(wèn)題難以界定,處理處罰難,影響了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作用的發(fā)揮。目前主要還是對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性開(kāi)展審計(jì),審計(jì)內(nèi)容單一,沒(méi)有確立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的明確目標(biāo),適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政管理理念的績(jī)效審計(jì)還沒(méi)有起步,從一定程度上影響了審計(jì)的效果。從審計(jì)對(duì)象看,審計(jì)部門(mén)只注重對(duì)財(cái)政部門(mén)、地稅部門(mén)的審計(jì),由于時(shí)間、人員限制而對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)資金、用款單位等跟蹤延伸審計(jì)不多,對(duì)財(cái)政資金的使用效果和效益問(wèn)題基本上沒(méi)有涉及。即使開(kāi)展了也只是對(duì)已有的財(cái)務(wù)成果進(jìn)行分析,對(duì)被審計(jì)單位未能深入了解,不能準(zhǔn)確分析資金分配及使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,致使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中無(wú)法體現(xiàn)效益審計(jì)的成果。

2 財(cái)政預(yù)算管理體制仍有缺陷,預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容不完整

預(yù)算編制對(duì)預(yù)算執(zhí)行及決算結(jié)果起關(guān)鍵性作用。近年來(lái),財(cái)政制度改革,中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力有很多以各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)款形式下?lián)?縣(區(qū))財(cái)政對(duì)上級(jí)各種專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的數(shù)量和下達(dá)時(shí)間無(wú)法掌握,在年初預(yù)算安排中也無(wú)法準(zhǔn)確編制上級(jí)補(bǔ)助的收入和支出,執(zhí)行中隨上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)的下達(dá)再追加調(diào)整,照成預(yù)算編制不完整,年度追加預(yù)算較多,影響預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。理論上,預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)當(dāng)包括本級(jí)財(cái)政的全部收入和支出兩大方面。但在實(shí)際工作中,收入方面的資料不全,主要是地方財(cái)政收入中有一塊增值稅25%部分的收入由國(guó)稅部門(mén)負(fù)責(zé)征收,國(guó)稅的增收入庫(kù)、減免退庫(kù)以及提退代征手續(xù)費(fèi)等情況,縣(區(qū))審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)審計(jì),成為審計(jì)盲區(qū),致使財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果不完整。

3 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)技術(shù)滯后,方法單一,影響審計(jì)的質(zhì)量和效率

隨著財(cái)政體制改革的不斷推進(jìn),政府職能不斷地轉(zhuǎn)變,財(cái)政收支的范圍、結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生了相應(yīng)的改變;部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)等制度相繼建立和完善,財(cái)政管理職能得到了進(jìn)一步強(qiáng)化,這就對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)并把握這一變化趨勢(shì),才能真正有效地開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作。但基層審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)財(cái)政職能變革的新情況、新問(wèn)題還缺乏深入細(xì)致的了解和研究,審計(jì)方式和方法也沒(méi)有及時(shí)調(diào)整到位,缺乏創(chuàng)新意識(shí),預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢(shì)的發(fā)展。

為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政體制改革趨勢(shì),在新形勢(shì)下更加有效地開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì),提升預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的層次,深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容,基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)努力從以下方面來(lái)加以改進(jìn):

(1)順應(yīng)公共財(cái)政體制,適時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容與重點(diǎn)

隨著財(cái)政預(yù)算體制改革全面推行部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)制度,逐步將預(yù)算外資金全額納入預(yù)算管理。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)必須順勢(shì)拓展范圍,不僅看財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金,還要關(guān)注其他非稅性資金和國(guó)有資產(chǎn)收益。從預(yù)算編制、收入組織、資金撥付、預(yù)算執(zhí)行到使用的績(jī)效,在一個(gè)大的公共財(cái)政資金和資產(chǎn)運(yùn)行框架內(nèi),沿著整個(gè)資金的走向,來(lái)審視本地區(qū)財(cái)政資金運(yùn)行質(zhì)量和存在的問(wèn)題,反映和揭示宏觀和微觀層面的情況,提出合理化建議。

(2)圍繞預(yù)算收支體系,順勢(shì)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要環(huán)節(jié)與方式

加強(qiáng)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的審計(jì)。預(yù)算編制是否科學(xué)、合理已成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容之一。一是看預(yù)算編制依據(jù)是否合法,是否堅(jiān)持量入為出、收支平衡的原則和預(yù)算編制有無(wú)細(xì)化到明細(xì)科目、具體部門(mén),人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共經(jīng)費(fèi)定額是否合理,專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是否有政策依據(jù),重大項(xiàng)目支出是否經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。二是看預(yù)算編制方法是否正確,是否按照零基預(yù)算方法編制,徹底改變基數(shù)加增長(zhǎng)的做法。三是看預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理,是否按照在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,圍繞政府中心工作,按輕重緩急合理安排重點(diǎn)項(xiàng)目支出。

擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面。一是擴(kuò)大本級(jí)部門(mén)單位的審計(jì)面。適應(yīng)預(yù)算管理制度改革和上級(jí)審計(jì)部門(mén)的要求,繼續(xù)擴(kuò)大一級(jí)預(yù)算執(zhí)行部門(mén)和單位的審計(jì)覆蓋面。對(duì)有非稅收入、收費(fèi)和管理使用較大數(shù)額專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行部門(mén)要強(qiáng)化監(jiān)督。審計(jì)中不僅局限于單位的財(cái)務(wù)計(jì)劃部門(mén),還要拓展到其他業(yè)務(wù)部門(mén),將預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理、項(xiàng)目管理緊密聯(lián)系起來(lái),才能將問(wèn)題查深查透。二是擴(kuò)大對(duì)所屬二、三級(jí)單位的延伸審計(jì)面。隨著國(guó)家財(cái)政體制改革的深化,部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等改革的逐步到位,部門(mén)單位問(wèn)題逐年減少,但一些問(wèn)題下沉或向外單位轉(zhuǎn)移的情況不斷增多。

實(shí)行“雙向(即資金流向和項(xiàng)目程序)”審計(jì)。一是順著資金走。實(shí)行財(cái)政資金國(guó)庫(kù)集中收付后,國(guó)庫(kù)資金的收繳撥付程序發(fā)生較大變化,財(cái)政資金不再通過(guò)部門(mén)和單位的多重賬戶(hù)中轉(zhuǎn),而是直達(dá)國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù),減少了支撥環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要適應(yīng)這一變化,按照資金流向進(jìn)行延伸,將資金的最后使用者與部門(mén)及直屬單位的審計(jì)結(jié)合起來(lái),將有關(guān)問(wèn)題查深、查透。二是順著項(xiàng)目走。審計(jì)人員應(yīng)從立項(xiàng)審批、年度預(yù)算、資金收付、項(xiàng)目評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)著手,從程序合規(guī)性的審查到項(xiàng)目效益性的審計(jì),將財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與效益審計(jì)融合起來(lái)滾動(dòng)發(fā)展,除了順向?qū)彶橥?還應(yīng)當(dāng)采取逆向程序深查。選擇已完成的項(xiàng)目,從項(xiàng)目的使用現(xiàn)狀和效果出發(fā),進(jìn)而追逆到項(xiàng)目的立項(xiàng),判斷項(xiàng)目決策程序是否合規(guī)合理,進(jìn)而上升到對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。

3 整合資源,提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的整體效益

一是樹(shù)立大財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)理念。凡涉及財(cái)政資金的部門(mén)、單位、項(xiàng)目,都在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)之列。它既包括了對(duì)財(cái)政、地稅、國(guó)庫(kù)部門(mén)的審計(jì),也包括對(duì)各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)單位審計(jì)以及財(cái)政性資金的固定資產(chǎn)投資、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)水利、教育等專(zhuān)項(xiàng)資金的審計(jì),逐步做到凡是有財(cái)政資金運(yùn)行的地方都有審計(jì)監(jiān)督。

二是整合資源,強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)結(jié)合財(cái)務(wù)收支審計(jì)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在實(shí)施中各專(zhuān)業(yè)審計(jì)應(yīng)當(dāng)相互配合、相互協(xié)調(diào)、互相補(bǔ)充,緊緊圍繞一個(gè)審計(jì)目標(biāo),調(diào)配、整合審計(jì)力量和審計(jì)資源,對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容采取統(tǒng)一計(jì)劃、分頭實(shí)施的辦法,以完整客觀地反映出財(cái)政資金使用的全貌。 使審計(jì)機(jī)關(guān)的整體效能大于分兵出擊,使審計(jì)成果得到有效的提升和利用。

5 創(chuàng)新審計(jì)方法和手段,提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的質(zhì)量和效率

一是將審計(jì)調(diào)查的一些專(zhuān)門(mén)方法運(yùn)用到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過(guò)程中。除了采用常規(guī)的審計(jì)技術(shù)方法外,還可采用審計(jì)座談、審計(jì)抽樣、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方式方法,提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。

二是充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。從目前來(lái)看,審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)稅部門(mén)尚未建立起應(yīng)有的信息互動(dòng)平臺(tái),審計(jì)機(jī)關(guān)未能及時(shí)地掌握各項(xiàng)財(cái)政資金的預(yù)算編制、執(zhí)行和管理情況,影響了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度和效果。要積極爭(zhēng)取搭建聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺(tái),改變單一的事后審計(jì)監(jiān)督方式,變事后審計(jì)為事中審計(jì),促進(jìn)并逐步形成事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。

6 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),以人為本,不斷提高審計(jì)監(jiān)督人員的素質(zhì)

如果預(yù)算執(zhí)行審計(jì)僅就合法性檢查,審計(jì)監(jiān)督就難以為宏觀管理服務(wù),審計(jì)作用的發(fā)揮就會(huì)受到限制。要深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容,這就要求審計(jì)人員要有較高的政策理論水平,不能就問(wèn)題查問(wèn)題,應(yīng)從揭露的問(wèn)題中去思考問(wèn)題,并上升到宏觀層面去開(kāi)展分析,從完善政策、健全體制角度提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。因此,基層審計(jì)機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),以人為本,不斷提高審計(jì)監(jiān)督人員的素質(zhì)。