上海閔行：預算監督遭遇尷尬

徐　笛

1月7日，深冬的上海飄著細雨，寒意更濃。

10時整，閔行區疏影路258號107室內，空氣溫潤，不時傳出朗朗笑聲。一位話音沙啞、銀發斑駁的老者正用上海話議論著，言語中不時出現“解放思想的字眼。

他是閔行區人大常委會副主任凌耀松，參加了十余年人代會，連年負責審查預算草案，但今年，他帶著與以往不同的期待。

這里正在進行的是閔行區四屆人大四次會議，這位“老人大”期待的是一份特殊的議案——預算草案修正案。什么是預算草案修正案?它可簡單理解為人大代表提出的修改政府花錢計劃的議案。這在國外并不鮮見，但在中國尚無先例。

閔行區人大冀望在今年成為勇敢的“吃螃蟹者”。但是結果卻讓凌耀松失望，因為并沒有代表提出修正案。

“鼓勵代表提，也有制度保障，卻無人響應，這一方面說明預算草案編得較為合理，但另一方面也說明預算工作的關注度還是太低了。”凌耀松搖搖頭。最終，閔行區的這一具有突破性的嘗試“只開了花卻沒結出果”。

不再“舉舉手、劃劃圈”

近幾年來，閔行區的公共預算改革走在全國前列。

2008年12月9日，閔行區人大常委會就兩項民生工程的預算召開了公眾聽證會，這是國內首次以普通公眾為主角的預算聽證會。

“首開先河”、“開創性意義”、“堪稱解放思想”……閔行區推行公共財政的努力被媒體賦予了相當高的評價。不過，凌耀松很冷靜。

“這些其實不算是改革，”他說，“以前我們習慣性地認為錢是政府的，怎么花是政府的事，但預算法規定人大對本級政府預算進行審查和批準，人大及其常委會對預算、決算進行監督，我們做的都是法律已規定了的東西。只不過長久以來，由于認識不到位和其他原因，大家—直沒有做。”

在凌耀松和閔行區人大常委會財經工委主任顧宏平看來，這次預算草案修正案的改革更具有改革的特性，因為這是《預算法》中并未明確規定的。

對于預算草案，代表們以往都是“舉舉手、劃劃圈”，而這次改革，代表若是有意見要求修改，改后的預算還需重新經人代會審查批準，“這著實是件大事。”顧宏平說。

“黨委是堅決支持我們的。”他告訴本刊記者。

2008年7月，閔行區委四屆六次全會通過了《關于加強財經工作領導的意見》，明確寫道：“區委支持區人大依法履行職能，加強監督，強化區人大對重大財經工作事項的審查決定和監督職能。”

為落實黨委意見，5個月后，閔行區人大常委會通過了預算草案修正案的提出辦法。

辦法規定，代表十人以上聯名可提出修正案，但只能在花錢總數不變的情況下做加減法，比如把衛生局計劃花的錢挪到教育局，總數不能動，要保證預算不傷筋動骨。修正案由大會主席團審查并決定是否列入大會議程。表決通過后，政府再據此修改財政支出計劃。

12月15日，修正案辦法發到閔行區人代會各代表團團長手上。4天后，俗稱“大黃本”的2009年預算安排表發到了255位代表手中。安排表共90頁，不同部門預算支出結構都以餅圖標出。

12月29日，區人大代表齊聚閔行區人大常委會，接受了一次“有目的”的培訓。財政部財政科學研究所教授陳穗紅和中國政法大學教授蔡定劍，專門為代表講解如何看預算安排表，如何提出預算草案修正案。

顧宏平說，這些準備使預算草案修正案的工作有了“知識基礎、信息保證和制度保障”。

專門讓代表“找茬兒”

一般而言，重要會議都在整點或半點開幕，區縣人代會通常在上午10時開幕。而閔行區四屆人大四次會議開幕時間卻選擇在1月6日上午9時45分開幕。

到11時，閔行區區長陳靖做完了政府工作報告，一位首次報道閔行區人代會的記者以為上午會議結束了，便開始收拾提包。

誰知幾秒鐘后，閔行區財政局局長季佩坤走到了話筒前：“我受區人民政府委托，向大會報告本區2008年財政預算執行情況和2009年財政預算(草案)的情況。”

預算報告也要“念”，這讓與會者感到新鮮，因為在各省市乃至全國人代會上，預算報告都只發給代表“看”，而非讀給代表。而這正是此次閡行人代會提前15分鐘召開的原因。

“念出來是為了引起代表的重視。”凌耀松說。

11時40分，季佩坤念完了預算報告，上午會議結束。

凌耀松匆匆吃過了午飯，走上三樓，走進議案組辦公室，徑直奔向放議案的辦公桌，值班工作人員立刻匯報：“凌主任，還沒有收到預算草案修正案。”“我估計這回未必會有”，即便如此，凌耀松還是交代，“下午你們再到各個代表團組收收看吧”。

凌耀松的預感沒錯，直到會議結束，并沒有代表提出修正意見。在后來的審議中，預算報告的關注度明顯低于政府工作報告，絕大多數代表的發言都是針對政府報告。

預算報告沒遇到什么阻力就通過了。但這并非凌耀松想看到的。“體育局上千萬預算，競技體育投入占47％，群眾體育只占18％，在‘大黃本上有這個餅圖，我們是區一級辦體育事業，又不需要培養頂級運動員，應該更多投在群眾體育才對。我認為這個支出結構不合理，代表就此提出—個議案不是很好嗎!”

為了讓代表們能夠看到預算報告，閔行區人大頗費了一番心思。

“大會前我們跟財政局反復溝通，用餅圖、柱圖、表格顯示預算變化，還特意讓財政局加上了特別說明，就是讓代表從說明里面‘找茬兒，”顧宏平說，“不應該看不懂。”

但是，仍然沒有代表提出修正意見。究竟原因何在?美國的議員審查預算要花大半年，

而我們只有幾天

仍有代表認為預算草案不好懂。比如，“大黃本”里，閔行區委機關報閔行報社的預算安排有四種圖示——表格、餅圖、柱圖和新聞圖片。柱圖中顯示2009年預算為578萬元，比2008年多了76萬元。餅圖表明預算中75.39％用于專項業務，24.61％用于其他事務。“專項特別說明”中寫著預算增加是因印刷份數多了1萬份，費用遞增28萬元，同時增加專版宣傳經費20萬元，新增政府購買服務39.8萬元。

“雖然這一頁看上去挺清楚的，但還是不太懂。”對于一直在七寶靜安新城居委會工作、已年逾半百的基層代表謝麗菁來說，盡管參加了培訓，但讀“大黃本”仍然“挺困難的”。上海佳龍包裝印務有限公司總經理王寶龍代表“只是翻了翻‘大黃本，沒想過提修正案”。至于原因，“你也明白，企業發展是要靠政府扶持的，閔行區政府對我們企業非常關心，為我們做了很多實事兒。”

實際上，季佩坤也期待著修正案。“這么多工作，不可能萬無一失，大家都來參與挑錯，發現問題提出來改正了，才能提高預算的科學性。”他說。

在顧宏平看來，預算草案修正案無人問津也與代表結構有一定關聯，“我們代表中還有一定比例是黨派指定的，讓他們提，可能會有顧慮”。

不過，在浦江鎮黨委副書記、鎮長馬順華看來，卻另有原由。“在旁觀者看起來不合理的地方，其實是藏著很多無奈的。”這位不到而立之年、身材清瘦的年輕鎮長攤開雙手說。

對于凌耀松提出的體育局在競技體育上投入47％資金一事，馬順牮說：“旗忠網球中心建在閔行，是舉辦高水平網球大師杯賽的，要投入人力、物力維護，需要錢，現在這個場地還不具備向群眾開放的條件，這部分投入只能算在競技體育部分。”

當然，馬順華并不認為預算報告就完全沒有問題，但是“你要提出修正意見，必須要有充分的依據和理由，這不但需要專業人士去做，還得花費大量的時間，美國的議員審查預算要花大半年，而我們只有幾天”。

“2008年4月，閔行區政府部門就啟動了2009年預算的編制工作，如果我一直參加編制，充分了解國家、市級、區級政策信息，又聽了不同部門的立項理由，或許現在我能夠提出別人駁不倒的修正案。”馬順華這樣認為。

但是，在目前人大代表都是兼職的情形下，這樣的全程參與又如何實現?王寶龍坦率地告訴本刊記者：“我是總經理，平時的工作也有不老少。”

閔行區預算監督遭遇的尷尬說明，預算公開僅僅是第一步，接下來的問題更為復雜。