基本公共服務均等化應是當下反貧困的重點

遲福林

經過30年的改革發展，中國開始由以解決溫飽為主要任務的生存型社會向以促進人的全面發展為目標的發展型社會過渡。其中，全社會公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺，成為新階段的突出矛盾。在這個特定背景下，實現基本公共服務均等化已成為新階段反貧困的重大任務。

基本公共服務不到位是新階段致貧的重要因素

與30年前因缺乏基本生存條件導致貧困不同的是，當前的基本公共服務不到位、公共產品短缺，是貧困產生、積累和代際傳遞的重要根源。

以基本醫療為例，2003年第三次全國衛生服務調查發現，疾病是農村居民致貧的首要因素，大約三分之一農村貧困人口都是因病致貧；而1998年進行的第二次全國衛生服務調查發現，疾病還只是致貧的第三位因素。國家發展與改革委員會制定的《醫藥行業“十一五”發展指導意見》披露，全國每年大約有一千多萬農村人口因病致貧或因病返貧。中西部地區的狀況更為嚴重。2006年，筆者在西部調研時了解到，西部70％～80％的新增貧困人口都是因病致貧、因病返貧。

再以教育為例，在一些貧困地區，教育負擔已經成為致貧的主要原因之一，特別是農村家庭，教育花費已經成為他們的“頭號”家庭開支。因此，政府教育支出對減少貧困具有重大作用。有研究發現，每一萬元的教育投入可以使12個人脫貧，在西部地區的效果更加明顯，可以使19個人脫貧。

當下的反貧更要重視公共服務供給

新階段的反貧困，不僅要重視名義收入狀況，更要重視基本公共服務的供給。

改革開放30年，中國以經濟增長消除貧困的模式取得了成功。中國的經驗主要是：第一，經濟增長使全體社會成員都分享到經濟增長的好處。第二，經濟增長帶來財政收入的快速增加，使財政性公共服務支出總額成倍增長，這對反貧困起到了重要的推動作用。第三，經濟增長帶來絕大多數家庭收入水平的明顯提高。

進入新階段，要客觀地看到，以經濟增長消除貧困的效果趨于遞減。數據表明，1978～1990年，中國GDP每增長—個百分點，可以減少貧困人口1320萬，到了1991～2000年，這一數值下降到380萬左右，進入新世紀以來，則進一步下降到100萬。為什么會出現這種現象?

首先，目前新增貧困的突出矛盾不僅是收入低下問題，更多地與基本公共服務短缺直接相關。例如，第五次全國人口普查顯示，農村勞動人口人均受教育年限為7.33年，與城市相比平均受教育年限少了近3年，這是農村貧困發生率比城市高的一個重要原因。2006年筆者在青海一個縣調研時了解到，當地勞動力平均受教育年限只有4年。

其次，經濟增長吸納就業的能力不斷趨弱，使反貧困的效果受到影響。在就業仍然是人們獲得收入主要手段的情況下，經濟增長中就業彈性的下降，使經濟增長的反貧困效果逐年遞減。

最后，中國經濟社會發展的嚴重不均衡，使城鄉、區域差距和不同社會群體參與分享經濟增長成果的程度不同，進而影響反貧困的效果。發展不均衡使貧困人口分享經濟增長的好處具有明顯差距。與此同時，通過再分配反貧困的重要性越來越突出。

城鄉基本公共服務如何均等化

30年來，不斷擴大的城鄉差距成為反貧困的焦點。由于城鄉經濟社會發展水平的差異，城鄉基本公共服務水平可以有差別，但制度應當統一。未來5～10年，推進城鄉基本公共服務均等化，應當按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統一城鄉基本公共服務制度：

第一步，完善體系，盡快實施農村養老保險制度，使農村基本公共服務體系在1～2年內建立起來。

第二步，實現城鄉基本公共服務制度的對接。這是最重要的一步。隨著城鎮化水平逐步提高，用5年左右的時間實現城鄉基本公共服務制度的對接。

第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時間，逐步提高欠發達地區農村基本公共服務水平，將農村基本公共服務體系納入城鎮公共服務體系，最終實現城鄉基本公共服務的制度對接和水平差距的逐步縮小。

保障貧困群體的發展權益

新階段反貧困的實質在于承認和保障貧困人口的自身發展權益。這些權益集中體現在貧困群體的發展能力和發展機會上，與義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務等基本公共服務直接相關。

例如，在教育方面，據國家統計局農村社會經濟司的調查，在勞動力素質上，貧困和低收人人口中勞動力人均受教育年限分別為6.5年和6.8年，比全國平均水平低1.5年和1.2年，文盲率分別為16.8％和14.4％，比全國平均水平高9.9個和7.6個百分點。受教育水平的低下直接制約了貧困群體的發展能力，使他們難以把握發展機遇。

再例如，在醫療衛生方面，有研究發現，貧困地區居民的兩周患病率是全國農村平均水平的1.6倍，兩周患病天數是全國農村平均水平的2.10倍，因病休工天數是全國農村平均水平的1.74倍。農村貧困地區特困家庭的兩周患病率、兩周患病天數、兩周休工天數和兩周臥床天數均明顯高于全國水平。

因此，從現實情況看，為城鄉困難群體提供義務教育、公共醫療和社會保障等基本公共服務，可以保障他們的發展權益和發展機會，在相當大程度上緩解其貧困程度，提高可行能力，幫助他們逐步走出貧困狀態。

重點是保障農民工發展權益

當前中國城鄉、區域問題集中體現在農民工問題上。由于制度安排的缺乏，廣大農民工的發展機會和發展權益難以得到有效保護，如勞動權益得不到充分保障、勞動收益長期偏低、基本社會保障欠缺、子女接受義務教育困難等。這使得很大一部分農民工處于低收入貧困狀態，生活質量難以提高。例如，有分析表明，2006年農民工享受的基本社會保障水平只有城鎮居民的25.1％，差距懸殊。

再以農民工子女的義務教育為例，現行體制抬高了農民工子女義務教育的門檻。據國家統計局的調查，35.95％的農民工認為，他們的子女在城里就學所遭遇的最大困難是學費高；27.62％的農民工認為，他們的子女在城里就學所遭遇的最大困難是沒有城市戶口，還有16.15％的農民工認為自己的子女在學校受歧視等。在教育機會方面的不平等有可能在農民工群體中產生代際貧困。在快速工業化、城鎮化的背景下，保障農民工發展權益，為農民工提供基本而有保障的公共服務，已成為反貧困的重點問題之一。

新階段農民工的基本公共服務供給問題既涉及地區協調，又涉及城鄉對接。這就需要中央政府統一政策，在更高層面進行統籌。總的來說，農民工在流入地創造財富，成為流入地政府的納稅人，理應享受到當地居民的基本公共服務。例如，農民工為城市建設做出了巨大貢獻，在實施城鎮低保住房、困難家庭住房救助制度時，應當采取多種辦法將農民工納入城市住房救助的范圍。

能有效擴大內需

中國絕對貧困人口中，60％以上在農村，如果以基本公共服務作為重要指標之一，農村相對貧困人口會更多。以基本公共服務均等化為重點的反貧困，不僅能夠明顯提高中低收入群體的消費預期，有利于刺激居民消費，而且可以明顯拉動投資。

刺激消費、擴大內需，應當充分估計基本公共服務投入的重大作用。初步測算，未來12年，將基本公共服務財政投入每年提高1～1.4％，平均每年投入5千億～6千億，總計投入財政資金6.42萬億，到2020年就可以初步實現城鄉基本公共服務均等化的目標。從刺激消費和保持中長期經濟持續穩定增長的客觀要求出發，應當逐步把擴大內需的投資重點轉到城鄉基本公共服務均等化上來。這樣，不僅可以起到擴大內需的作用，而且可以有效地推進反貧困進程。

總之，新時期的反貧困，不僅要求加快政策調整，而且要求著力推進基本公共服務均等化的制度創新。