河南上蔡農地流轉案調查

盧　波

2008年的最后一周，河南上蔡縣農戶張保國的養鴨場連續遭到數次襲擊，“十幾號人手拿鐵锨、大錘，見墻就砸，見房就拆；我們上去勸止，這些人沖我們喊：‘我們都有艾滋病啊，碰著哪兒了，莫怪我們!”

養鴨場旁邊，農戶李明德的養牛場也遭到了類似的“入侵”。養牛場圍墻被砸毀，驚駭之下，母牛紛紛流產，還沒有長毛的小牛崽裸露著血紅的皮膚，橫七豎八倒斃在地；敲得粉碎的養鴨場頂棚混雜著鴨毛，幾千只鴨子無處藏身，緊緊地擠成一大團，彼此借體溫取暖。

2009年新年，《瞭望東方周刊》記者在現場看到的情景，是農村土地流轉中，“軟流轉”碰上“硬流轉”、農民意愿遭遇工業項目的一個典型樣本。

圍困養殖場

自從養殖場東邊建起磚場后，搞養殖的農戶們就一步步陷入了絕境。

最開始是“斷路”，“制磚場挖了一條大溝，把養殖場與汝(南)上(蔡)公路隔離開來，我們運草料的農用車進不來，只好繞道從古城墻后邊運草料和飲水，用人力背。我兒子背草料過溝，有天不小心滑倒，傷了腰，醫藥費就花了好多。”面對本刊記者，李明德老淚縱橫。

養殖戶多次向縣里各級領導反映未果，磚場則變本加厲，施工期間經常“不慎”挖斷水管、電線，養殖場的牛、豬、鴨斷了水、草和飼料。“牛吃不上草，喝不上水，磚場施工機械不分晝夜吵鬧，母牛都流產了，過兩天就死一頭。這幾十頭母牛是我貸款100萬買的，原指望下了牛崽賣錢，這下可不是要家破人亡?”

這還不算完，2008年8月6日，上蔡縣國土資源局給養殖農戶們下達了一份行政處罰決定書，稱他們辦養殖場手續不全，要求他們立即拆除地面所有的牛棚和鴨圈及臨時房屋。

“要不是政府提倡，我們小戶人家哪敢借100多萬搞養殖啊?”張保國告訴《瞭望東方周刊》，這個鴨場是河南省農業廳駐村工作隊幫扶建立的，農業廳承諾，養鴨場建成后將給予資金技術支持。2008年12月11日的《農民日報》還對其事跡作了專題報道，張保國一家被該報譽為“當代養鴨狀元”。

有政府主管部門的支持，養殖戶們認為自己手續是完備的，接到行政處罰決定書后，張保國、李明德將縣國土資源局告上法庭，經上蔡縣法院裁定，撤銷了縣國土資源局的行政處罰決定。

盡管國土局的行政處罰被法院撤銷，2008年最后幾天，還是來了好幾撥身份不明的人帶著鐵锨、大錘來強拆牛棚、鴨圈。

報警之后，“110說，這是農地糾紛，他們處理不了，要我們先解決這個養殖場到底合法不合法的問題，你們如果有理，上法院告他們去。”

“軟流轉”碰上“硬流轉”

張保國、李明德辦養殖場的這塊土地，確實不是他們自己分到的責任田。

相對于河南省其他地區，上蔡氣候比較溫和，適合發展養殖業。在農業、畜產部門的支持下，上蔡有不少農戶通過自愿流轉的方式，租用鄰近村組的土地搞養殖，成為當地農民脫貧致富的一條捷徑。

張、李二人看中了上蔡縣蘆崗鄉程老村5組的這塊“機動地”，一來因為離縣城近，賣牛崽、鴨蛋方便；二來靠近公路和護城河，容易解決飼料和水源。2007年4月，他們和程老村5組的20多戶村民簽訂了土地流轉協議，以每畝地每年給1000斤麥子的代價，換得了土地使用權。村民們在協議上按了手印，約定每年12月，按當年的麥價從養殖戶手里領取租金。

2008年夏天，風向突變，程老村5組的“隊長”吳群生在村里用大喇叭傳達了“大隊指示”，說“縣里征地”，鄉土管所把已經分到戶的這塊“機動地”給賣了，告誡村民“賣也得賣，不賣也得賣!”當本刊記者向吳群生求證這塊“機動地”的歸屬時，吳群生稱“已經被縣里征走了”，具體是哪個部門征走的，作何用途，“我都不清楚”。

蘆崗鄉信用社給村民們定了賬號，按每畝22500元的價格給村民們補償，只需要簽個名，就能領錢，不用任何手續。多數村民領了這筆錢，只有吳俊良、王保民等兩三戶人家堅決不領錢，不賣地。“每畝地—年按1000斤麥子算錢，聽起來不多，可是總能保我們一家五口的口糧，為2萬塊錢把地一下全賣了，有個啥事兒這錢花完了，以后可咋辦?”吳俊良說。

而領了錢的村民吳軍營則告訴本刊記者，他也知道賣斷跟出租不一樣，地一下子就沒了，但“叫領錢誰不去領啊?”村民吳東旭的妻子則說，“錢是領了，我們一家都不知道發的啥錢。”

土地歸屬撲朔迷離

辦養殖場的這塊土地，使用權到底在誰手里?上蔡縣國土資源局局長胡建鄉告訴《瞭望東方周刊》，鄰近養殖場的那個磚場，隸屬裕建建材公司旗下，是上蔡縣的重點招商項目，目前磚場占有的土地，原來是公路管理所堆放材料的場地，已經履行過征地手續，是經省政府批準的建設用地。裕建建材公司確實曾對緊鄰的養殖場地塊提出過用地申請，但土地部門還沒有批準。

胡建鄉表示，“土地主管部門未向磚場供地之前，使用權還在養殖戶手里。”至于程老村5組組長吳群生所謂“地已經被縣里征走了”，胡建鄉表示絕無此事。

身為國土資源局局長，胡建鄉明白十八億畝可耕地的紅線不可逾越，養殖場所在的那塊可耕地要想變更用途為工業用地或者建筑用地，須經省一級政府批準，縣里根本無權征地。

那么究竟是誰代表“縣里”征走了這塊責任田，是誰給村民發放了每畝22500元的征地補償?本刊記者向蘆崗鄉土地管理所和蘆崗鄉政府詢問，兩部門均否認程老村5組地塊已被征走。

既然磚場用地申請未經批準，程老村5組地塊土地使用權并未變更，上蔡國土資源局為什么要在2008年8月下達要求養殖戶拆除牛棚、鴨圈的行政處罰決定書?胡建鄉局長的解釋是，國土局應縣里的要求，對縣城附近的用地情況進行清查普查，發現程老村5組地塊的養殖場有兩個問題，一是手續不齊全，二是“在規劃區不能搞養殖場”。所以下發了行政處罰決定書。胡建鄉強調，養殖場有污染，在縣城規劃區內是不能搞養殖場的。但哪些地方屬于規劃區，卻是“隨著縣城發展不斷延伸的”，國土局現在就判定，養殖戶們使用的程老村5組地塊屬于規劃區，搞養殖場不合法。“下一步怎么解決這個問題，要等與有關部門協商之后再定。”

重點招商項目的待遇

與養殖場比鄰，同樣處在“規劃區”的制磚場，得到的則是另一種待遇。2008年10月13日上午，磚場奠基，上蔡縣國土局、城建局、公安局等6個職能部門出動近百人及警車等執法車輛，動用了大型推土機、挖掘機，平整磚廠土地，將養殖場通往汝(南)上(蔡)公路的唯一外通道(原農地生產路)挖斷，并在周圍挖出近5米的深溝，切斷水源電源，將幾個養殖場變成了孤島。

養殖戶們曾數次向縣、市有關部門反映此事，駐馬店市信訪局寫信讓廬崗鄉黨委一副書記處理此事，這位副書記

卻一直不跟他們見面。法院撤銷國土局的行政處罰決定后，養殖戶終于找到一位副縣長史永生，要求恢復養殖場的生產路和水電，遭到一頓怒斥。

一個沒有多少技術含量的磚場為什么成了縣里的重點招商項目，有能力調動縣里6個職能部門一起出動，又為什么要對養殖場下狠手?上蔡縣兩位資深干部向《瞭望東方周刊》透露，縣里有關領導重視這個項目是有原因的，這個磚場向上蔡國土資源局提出的用地要求是70畝，在縣城邊上要這么一大塊地，絕不僅僅是為了建個磚場。

這兩位干部介紹說，溫家寶總理兩次視察上蔡之后，河南省撥款新修了汝(南)上(蔡)公路，公路沿線將是上蔡縣城發展的主要方向。程老村5組地塊背靠古城墻，處在縣城南沿與汝(南)上(蔡)公路交界處，是開發商業樓盤的最好地段。“如果不是養殖場跟村民簽了流轉合同，村組名下的可耕地很容易變更為拋荒地；根據現行土地法規，將拋荒地規劃為工業、建筑用地，審批權限不在省里，在市里，操作起來難度肯定小得多。”“在縣城‘不斷延伸的規劃中，磚場最終要變成樓盤，如果四周圍養得都是牛和鴨子，誰還愿意買?”

農地流轉誰說了算

中共十七屆三中全會做出《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(下簡稱《決定》)以來，農村土地流轉問題一直是各方面關注的焦點。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文在談到農地流轉問題時，特別強調在加速工業化、城市化過程中，農村土地面臨“對建設用地的需求饑渴癥。”要守住18億畝耕地紅線；要保住農民實際上的社會保障——承包地，就必須在土地流轉過程中“充分尊重農民意愿。”

“尊重農民意愿，人人都講，但問題的關鍵在于，在當前鄉村治理格局下，農民的意愿很容易被能量比他們大得多的工業項目、建筑項目所扭曲、所遮蔽。”中國人民大學農業與農村發展學院教授汪三貴對《瞭望東方周刊》說。

怎么才能讓農民按自己的意愿流轉土地?汪三貴介紹說，《決定》提出了一個具體辦法，就是“要搞好農村土地確權、登記、頒證制度”。“這實際上是把土地承包經營權從主體虛化的村組集體，通過確權、登記、頒證制度等一系列程序真正轉到農戶手中。土地經營關系明確后，靠尋找村組、基層職能機構的空子，繞過農戶搞土地流轉，就不那么容易了。”汪三貴認為，要讓農民意愿在土地流轉中真正得到尊重，要靠這項制度盡快建立落實。