重慶立法者回應“容錯機制”質疑

朱　薇

2009年新年伊始，深處內陸的重慶再一次站在了輿論的風口浪尖上。

這次，是緣于重慶為促進內陸開放而創建容錯機制的立法嘗試。

重慶市人大常委會審議通過的《重慶市促進開放條例》1月1日正式施行。這是全國首部旨在促進開放的地方性法規，因而格外受到關注。而引發爭議的是，開放條例中的容錯機制明確規定：開放工作發生失誤，未達到預期效果，或者造成一定損失，但符合以下三個條件的，可以減輕或者免除有關人員的責任：一、工作措施的制定和實施程序符合有關規定；二、個人和所在單位沒有牟取私利；三、未與其他單位或者個人惡意串通，損害公共利益。

對此，贊許者說，此舉能保障“創新者無罪”，從而推動改革創新，而質疑者認為容錯機制會助長拍腦袋決策和資源浪費。

“有了這個地方‘王法，重慶的各級政府還有什么不敢想的?還有什么不敢做的?真為重慶的老百姓捏著一大把汗哦!”一位網友說。

究竟重慶的這一做法出于何種想法?立法者又如何看待這些質疑?《瞭望東方周刊》記者近日獨家專訪了重慶市人大財經委員會副主任委員羅先成。

使“領頭羊”不成為“替罪羊”

《瞭望東方周刊》：重慶為什么要以立法形式建立容錯機制?

羅先成：為給重慶擴大開放、建設內陸開放型經濟提供良好的法治環境，重慶市人大常委會2008年3月啟動了促進開放的地方立法工作。容錯機制的設立，重慶借鑒了深圳、西安立法探索的成果。深圳在2006年出臺的《深圳經濟特區改革創新促進條例》明確規定了三種改革創新工作未達到預期效果的免責條款。

實際上，在促進開放立法、建立容錯機制的背后，是重慶深入改革發展中遇到的“難言之隱”。

重慶和成都成為全國統籌城鄉發展綜合配套改革實驗區后，重慶在開展城鄉統籌改革的探索中面臨的嚴峻問題在于，很多改革一旦施行會與現行國家法律法規有碰撞，一些基層干部認為改革難度大，產生了畏難情緒，不敢去闖去試，而一些開始探索改革的基層干部又在中央有關部門嚴格執行法律法規的執法檢查中受到批評，從而改革的積極性受到影響。

《瞭望東方周刊》：也就是說，容錯機制的設置是為了消除改革者的顧慮，使他們敢于創新?

羅先成：是的。重慶制定開放條例時正值我國改革開放30周年之際，回顧30年歷程，是一個制度碰撞的過程，新制度對舊制度進行變革。30年來，改革開放中敢干敢闖的人中有不少承擔了責任，為改革開放付出了成本，過去很多人只看到為改革付出的物質成本，而往往忽視了一些人為改革付出的個人命運成本。

而如今進一步改革開放面對的國際國內形勢更加復雜、社會轉型期的矛盾更加突出，改革開放的風險性、困難性、復雜性加劇。要開放就必然涉及改革創新，但“大膽地吃螃蟹”就有可能犯錯。重慶開放立法特別設置容錯機制就是為免除創新者的后顧之憂，保護開放工作的積極性，鼓勵大膽探索。

建立容錯機制就是為了保證開放創新的“領頭羊”不成為“替罪羊”，激勵官員“大膽地闖，大膽地試”，通過容錯機制去保障“創新者無罪”。寬容失敗正是鼓勵大膽改革創新，因而保留這項制度是十分必要的。

重慶制定開放條例就是向全社會傳遞出一種積極的信號，向世人、重慶各級干部昭示重慶改革開放的堅定決心。深圳改革創新促進條例出臺至今，免責條例還沒有實施一次，可見容錯機制的意義不在條文本身，而是堅定改革開放的決心。

防止“決策時拍腦袋，執行時拍胸脯，失誤時拍屁股”

《瞭望東方周刊》：據世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30％左右，資金浪費及經濟損失大約在4000億～5000億元。一些質疑者擔心，容錯機制會加劇拍腦袋決策和資源浪費，對此，你怎么看?

羅先成：在立法過程中，重慶充分考慮了這一情況，對在開放工作中出現的決策失誤責任適用“容錯”時，充分吸納了民意，相關條款對“容錯”范圍作了明確限制，為預防腐敗設立了“防火墻”。而政府具體決策投資行為發生失誤不屬于“容錯”范圍。

此外，為了規范政府的決策行為，強化決策責任，減少決策失誤，保證決策質量，重慶市政府早在2005年便制定了《重慶市政府重大決策程序規定》，從源頭上防止“決策時拍腦袋、執行時拍胸脯、失誤時拍屁股”的“三拍”現象。這是我國第一個規范政府重大決策程序的政府令，主要約束行政首長的決策行為，決策失誤的依照該規定將問責行政首長。

《瞭望東方周刊》：在中央4萬億刺激經濟方案的背景下，各地政府“跑步前進”爭搶項目，如住房和城鄉建設部五天內便收到500多宗各地提交興建污水處理廠的立項申請，歷來罕見。但有專家指出，目前內地已建好的1400座污水處理廠中，有一半在“曬太陽”。此時，重慶建立容錯機制會不會讓有些干部借開放之名行“瞎折騰”之實?

羅先成：與此相比，在我看來，目前一些地方政府部門和官員無所作為，“干的不如看的”，“一慢二看三通過”，死氣沉沉、活力不夠的情況，才是阻礙深化改革開放的更主要影響因素。因此，你說的情況要盡力避免，但創新更需要鼓勵。

《瞭望東方周刊》：容錯機制應是行政問責制的補充機制，在全國尚未建立完善的行政問責制背景下，重慶建容錯機制是否太過超前?

羅先成：重慶2004年在全國率先建立行政首長問責制，先后啟動50次，98名官員受到問責，在解決官員“情政”和“怠政”上取得很好效果。而2008年以襄汾潰壩事故和三鹿問題奶粉事件為標志，我國“問責風暴”顯現出鮮明的特色，問責范圍之廣、問責級別之高為近年來所罕見。我國行政問責的制度建設也走上新高度。重慶的容錯機制是與行政問責制、重大決策程序規范等一系列制度配合實施的。

當然，社會上對容錯機制的爭議，我們也會全面客觀地面對，真理越爭越明，社會上的爭議也讓我們今后更加審慎地執行容錯機制。

罰款要“打開天窗說亮話”

《瞭望東方周刊》：《重慶市促進開放條例》共49條，涵蓋了許多方面，但是單單容錯機制這一條引起如此廣泛的爭議，以至于大家都忽略了其他方面的內容，你如何總結條例的其他突破之處?它還在哪些方面鼓勵了開放?

羅先成：我覺得比較大的突破是《條例》從加強開放制度建設出發，對改善政務環境作了非常具體的規定。

《條例》把監督政府服務態度上升到地方性法規層面，對政府部門服務方面作出很多細節上的規定。比如到政府某部門辦證，第一次去被告知缺某個材料，第二次去又被告知還差其他材料。在以前，企業或市民遇到這種情況頂多就是投訴，而工作人員最多就是因態度不好而受批評了事。這部條例正式通過實施后，再出現上述情況，政府部門工作人員就是違法了，將被追究法律責任。

在行政執法方面，《條例》對法律、法規和規章規定的行政處罰自由裁量權進行了細化，并公布實施，壓縮行政處罰自由裁量空間，從源頭上防止濫用行政處罰自由裁量權。

目前，行政處罰自由裁量權缺少規范，導致行政處罰隨意性較大，不公平現象時有發生。如某人違反了某個交通法規，按規定要被處以3000元一20000元罰款，而這個處罰空間彈性很大，具體罰多少，由執法人員自行掌握決定。而根據《條例》，3000元～20000元之間的罰款應根據具體情況細分成很多等級并公布，在罰款時嚴格打表，不再由執法人員單方面掌握處罰額度，而要“打開天窗說亮話”，該罰多少，要讓被罰款人一對照就明白。