民辦高等教育發展中的公平待遇問題

趙國運

實現教育公平,促進和諧社會建設,是當前我國教育界的一件大事。在公平、效率、自由等教育目標中,國家的教育政策應把公平作為基礎性的價值標準,承認政府、市場、公民社會之間教育權利博弈的合法性,建立起政府、市場、公民社會之間公共教育權力的制衡機制,讓有志于興辦教育的個人或民間團體擁有公平的創業和發展環境,這樣才能為進一步的教育公平打下良好的基礎。

一、民辦高等教育的公平內容和公平發展

公平是人們的一種價值認識與評價,是相對的、動態的平等,教育公平是一種蘊涵有教育效率的經濟理念。這里,筆者所說的民辦高等教育公平是指民辦高等教育與公辦高等教育在辦學體制上的公平,主要包括民辦高等教育和公辦高等教育在投資負擔、勞動待遇等方面平等的權利和利益。要理解現時的民辦高等教育公平,就需要從以下三個方面去把握。

一是教育公平不等于教育平等。后者是一個理想化的概念,是前者的絕對化;前者是一個歷史的范疇,有著鮮明的情境性。二者在不同的歷史時期、不同的社會制度背景下表現迥異。這不僅體現在程度上,還反映在質量上。

二是教育公平的根本是規則的公平。對于一個多層面的民辦高等教育公平來說,無論是它的起點、過程和結果,還是受教育的權利、機會和資源配置,都依賴于一個完善而公平的規則體系。

三是教育公平的實現需要合適的補償機制。在歷史與現實面前,差別總是不可避免的,對待差別的態度是我們必須真正面對的問題。通過必要的立法、政策和其他手段來縮小差距,提高教育整體公平的水平,需要建立一個操作性強的補償機制。

民辦教育的公平發展具有其特殊性。首先,一般的研究中“公平”的客體是人,即某種現象或行為對某人是否公平。而這里研究的“公平”的客體是組織——民辦高校,公平的主體是人民和政府。其次,客體——民辦教育是一個新生事物,因而必須對民辦高等教育的公平發展問題進行特殊的探討。要真正公平地對待民辦教育的發展,就不得不尊重新事物的發展規律。

民辦教育作為新生事物,具有其存在和發展的合理內核,有著很強的生命力。但在發展初期,力量較為弱小,把它完全投放于市場并使之與先入為主的強勢公辦學校相博弈,就會扼殺民辦教育的勃勃生機。所以,民辦教育要獲得公平發展,就必須借助外力以達到與公辦教育力量的均衡。民辦教育公平發展的特殊性就在于外界環境傾斜性的支持。這種對民辦教育的傾斜性支持就是最大的公平。

二、民辦高等教育發展中不公平的主要表現

目前,我國民辦高等教育發展中存在不平等與不公平是客觀事實,在很多時候都是與制度(規則)不公平相掛鉤的。原本民辦高等教育的崛起是普及高等教育的初衷,是高等教育的一種必要的、有益的模式,但由于某種主、客觀原因,民辦教育成了另一種教育名詞。顯然,人們在立法時已把兩種教育模式區別對待,無論是資源配置、法律地位還是政策扶持等方面,民辦高等教育都無法得到平等的待遇。特別在當前市場力量和社會選擇介入教育領域的條件下,高等教育活動所追求的私益必將而且已經逐漸對教育公益性與教育公平性造成損害。

1.教育資源的壟斷性

誰掌握著公共權力,誰就控制、分配公共資源。當前,政府部門能夠憑借優勢地位對高等教育資源如資金、場地、師資等擁有強大的支配權,進而形成壟斷。這種壟斷導致了教育資源的浪費和效率的低下,更為重要的是縮小了民辦高等教育的發展空間。在政治待遇上,多數民辦高校創辦之初都遇到了很大的阻力,即使是好不容易批準的學校在專業設置、招生、就業等方面也受到了很大的限制。在經濟待遇上,公辦高校由國家財政負擔,還可以搞產業創收,但民辦高校至今在營利、融資以及學校的基礎設施建設等方面仍是困難重重。在社會保障上,許多地區的民辦高校在人員編制、工資、職稱評定和評獎、醫療、保險等方面都受到不同程度的不平等對待。

2.法律法規的有限性

盡管我國在民辦高等教育的立法上進行了有益的嘗試,特別是《中華人民共和國民辦教育促進法》以及《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的正式實施,為維護民辦高校和教育接受者的合法權益提供了強有力的法律保障,對我國民辦高等教育的創新與發展奠定了堅實的法律基礎。然而,這些法律法規是在我國由計劃經濟向市場經濟過渡的轉型期下民辦教育發展的新產物,其必然會與現行法律制度和思想觀念發生一定的矛盾和沖突,而肯定會使基本的法理精神打相應的“折扣”。

3.政府資助的匱乏性

民辦高等教育的投資者主要是民辦高校的法定代表人(或股東)和繳納學費的受教育者,其受益者除民辦學校法定代表人(或股東)和受教育者外,還包括政府。政府作為受益者之一,根據“誰受益、誰負擔”的原則,也應承擔一部分責任。而我國的民辦高等教育基本上都是由舉辦者自己設法解決經費問題,財政補貼很少,政府并沒有被當做一個“受益者”來分擔民辦高等教育的投資。同時,我國教育資本市場建設滯后,缺乏規范的產權組織制度。資本市場對民辦教育發展的作用是不言而喻的,但現行的政策阻礙了民辦教育與資本市場的聯系。現行條件下的民辦高校的產權屬性較為模糊,以致民辦教育無法吸引資本走向,難以調動資本的積極性,民辦高校的“裂變式”成長更為困難,核心競爭能力必然受到影響。

三、民辦高等教育發展的制度環境缺陷分析

鑒于我國高等教育資源的有限性與實現大眾化之間的矛盾,高等教育發展較為理想的模式是公辦高校和民辦高校融合為統一的高等教育市場。但由于我國民辦高等教育起步較晚,要達到這樣一個理想模式還任重而道遠。

現實中的關鍵問題是民辦高等教育質量普遍較低,與此相關的是,民辦高校辦學經費緊缺,生源質量參差不齊。可以說,經費、質量、生源是制約民辦高等教育發展的關鍵因素。教育發展的現狀表明,我國政府主要傾向于運用制度來保證民辦教育按國家的意圖發展。所以,在一定程度上我國民辦高等教育發展中存在的問題可以歸結為制度問題,制度環境影響是制約民辦高等教育發展的本質性因素。

民辦高校與公辦高校的不同,在于民辦高校發展主要遵循準市場化模式,實行市場化運作,這不僅表現在市場準入、融資渠道、人員聘任等方面,而且體現在專業與課程設置、招生與就業等環節,民辦高校的發展是在社會競爭條件下,為了生存而自發進行的。因此,從民辦高等教育生存的市場環境來看,一方面民辦高等教育的發展取決于政府有效行政,防止“市場失靈”;另一方面取決于民辦高等教育市場機制和保障功能的逐漸完善。

在市場經濟條件下,政府對民辦高校的管理不是直接的行政干預,而主要是制定相關政策,創造公平的競爭環境。但在目前民辦教育與公辦教育天然地存在不公平競爭的環境下,民辦高校在貸款、引資、用地等方面存在著障礙,與公辦高校形成實質公平競爭的機制尚未建立。因此,市場機制和保障制度不健全成了制約我國民辦高等教育發展的又一制度因素。

民辦高等教育作為一種公益性的特殊產業,其提供的高等教育產品具有“準公共品”的特性,因此,依法對民辦高等教育實施管理,理應成為國家或政府行政的重要內容,政府在促進民辦高等教育發展方面也理應大有作為。但實際上,就我國教育政策的價值取向來看,政府主要是根據公辦和民辦高校的性質制定的,而不是根據不同性質高校的行為特征來制定的,這就必然會導致對民辦高校存在政策性歧視。一是政府扶持力度不夠,現行的許多政策限制了民辦高校的辦學積極性。二是政府對民辦高校的管理出現“越位”或“缺位”現象,要么對民辦高校放任自流,要么用管理公辦高校的辦法管理民辦高校。

從影響民辦高等教育發展的融資政策環境來看,隨著我國經濟社會的發展以及經濟結構的調整,社會對高等教育有著強烈的需求,但在以往有關規定中,在冠以“不以營利為目的”的同時,由于缺乏清晰的民辦高校的產權制度和投資回報制度,從而很大程度上限制了投資辦學者的積極性。民辦高校在辦學融資渠道、投資主體上單一化,缺乏有效維護不同投資主體利益的保障機制,學費實際上是民辦高校的主要或唯一經費來源。

民辦教育所遭遇的不公平待遇,不僅對民辦教育而且對教育本身都造成了諸多危害。其一,我國的國家公共教育經費相當有限,而民間資本無從參與教育,導致教育經費來源縮小,教育投入不足,影響了教育事業的發展。其二,無法使潛在的教育資源得到合理運用、優化配置,學校缺乏適應經濟社會發展變化的壓力與活力。其三,在新的條件下,社會成員失去了對教育消費的選擇權,無從選擇所需要的教育形式。因此,打破禁錮民辦教育發展的不公平的枷鎖,創造平等發展的氛圍已是勢在必行。

四、實現民辦高等教育發展公平的現實策略

民辦高等教育已成為我國整個高等教育體系的重要組成部分,積極鼓勵和促進民辦高等教育發展已成為我國政府的既定政策。實現高等教育的公平既是我國教育政策無法回避的價值選擇,也是其必須擔負的重大責任。民辦高等教育發展的內在要求,推動著民辦高等教育發展的制度環境不斷做出適應性調整、轉換和重建。

1.營造發展環境

思想文化環境。對民辦高等教育的認識問題是一個老問題,人們在認識和觀念上還存在著各種偏見。發展民辦教育事業既是國家法律規定的權利和義務,又是我們黨提出的建設小康社會的奮斗目標和措施之一。社會各階層要沖破計劃經濟的束縛,用發展的觀點去觀察問題、思考問題、分析問題、解決問題,從思想文化上改變對民辦高等教育的認識問題。政府要積極引導民眾,加大民辦教育政策法規的宣傳力度,提高人們對民辦高等教育的認識。

政策法規環境。政府所代表的是全社會的公共利益,沒有政府的支持,民辦高等教育的公益性是不完整的。對民辦高校發展中存在的問題,政府有責任給予指導,也應該在有關法規中明確政府在民辦高等教育發展中的職責,為民辦高等教育的發展提供幫助,正確處理民辦高校辦學過程中公益性節余、正常利潤和經濟利潤三者之間的關系,降低民辦高校經營風險,使民辦高校辦學高度自主,投資者和辦學者的收益能與投入相稱。

市場競爭環境。營造良好的市場競爭環境既需要政府的力量,也需要社會的力量,更需要學校的力量。民辦高校應遵循市場規律,遵循教育教學規律,以質量和品牌贏得競爭優勢,自覺創造、維護良好的公平競爭秩序。同時,政府必須履行自己的公共責任——對市場進行有效的調控,建立開放的、公平的、成本較低的高等教育準入和退出制度;建立規范的民辦高校產權流轉制度和靈活的學費制度;建立民辦高校誠信制度和行業規范,保障民辦高校的權益,加快民辦高校辦學經營的職業化和專業化進程。

2.加強自身建設

民辦高校是生存和發展的主體,在自身建設上,民辦高校要不斷地進行管理體制和運行機制創新,注重內涵發展,追求規模效益、結構效益和投資效益,形成優勢,突出特色。民辦高等教育創新應包含新觀念、新思路、新機制等一系列內容,涉及國家、學校、辦學者等多個創新主體,包括民辦高等教育的發展觀念創新、管理制度創新、人才培養模式創新,等等。

從民辦高校自身來說,也要主動營造有利于自身發展的社會環境。首先,民辦高校辦學除遵循市場機制外,在業務上必須接受教育行政部門的統一管理與監督,保證民辦高校基本質量標準,保證學生的合法權益。其次,主動協調與當地政府、社會服務機構的關系,爭取更多的政策、信貸、融資等方面的支持,特別是要與當地公辦高校建立穩定的聯系,以獲得師資、業務等方面的支持和配合。最后,逐步完善民辦高校領導體制,借鑒和吸收西方私立大學的管理經驗,結合我國以及本校的具體情況,積極探索民辦高校體制改革。

(作者系鄭州華信學院黨委書記、院長)

責編:路 童