我國高校對經濟困難學生資助行為中的法律問題分析

夏小華　章少哨

從1994年我國開始招生并軌改革以后,高等教育實行收費制度,越來越多的大學生因經濟拮據而失去就學機會或難以維續學業,使高等教育有失公平。如何保證家庭經濟困難大學生公平地享有接受高等教育的機會,體現社會主義國家教育公平,一直受到黨和政府以及全社會的高度重視和關注,并由此引發了關于大學生資助問題的研究熱潮。研究者大多認為,學生資助制度對于促進教育公平有著不可替代的作用。誠然,我國十余年的大學生資助政策改革取得了一定的成就,但我國資助政策及其執行還存在著資助力度參差不齊、資助不能滿足全部需要等問題,這也引起眾多領導、專家學者們的關注。更為深層次的問題是,為解決因家庭經濟困難而產生的許多法律方面的問題,甚至導致高等教育不公平問題亟待解決。采取資助政策的同時,產生了許多新的不公平現象,如現有的對家庭經濟困難大學生進行資助的政策是否對其他非經濟困難大學生公平,以及在資助時經濟困難學生之間是否公平等,卻沒有得到應有的關注和反思。追求教育公平是當今社會教育發展的根本趨勢,是世界各國教育改革和發展的基本出發點和共同目標。高等教育作為我國教育體系的一個重要組成部分,其公平問題關系著我國教育體制的發展和完善,關系著千家萬戶的根本利益。我們在追求高等教育公平的同時,對應的不僅僅是部分經濟困難學生的教育公平問題,而應是根據法律來保障廣大公民擁有受高等教育權利;我們追求的公平不僅僅是形式上經濟困難大學生的公平接受高等教育的問題,更應是經濟困難大學生實質上受到公平對待的問題。

一、經濟困難大學生受教育權的法律保障及其體現

(一)經濟困難大學生受教育權的法律保障

教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現,是歷史發展到一定階段的產物。經濟困難生也有獲得公平教育的權利,國家對經濟困難生有提供資助的義務,這在我國的法律法規中是很明確的。《中華人民共和國教育法》第37條規定,“國家、社會對符合入學條件、家庭經濟困難的兒童、少年、青年,提供各種形式的資助”;《中華人民共和國高等教育法》第9條規定,“國家采取措施,幫助少數民族學生和經濟困難的學生接受高等教育”。這些條款是公民高等教育權的直接表現,說明所有符合法律規定條件的公民都有接受高等教育的平等機會。高等教育是非義務教育,必須經過競爭和選拔,只有保證競爭機會均等,才能保證接受高等教育的權利平等。同時,這一條文也意味著成功機會均等,不僅在招生選拔上要體現機會均等,而且在整個高等學校學習期間都應體現機會均等,只有這樣才能真正保證公民的平等受教育權利?！吨腥A人民共和國高等教育法》第54條規定,“家庭經濟困難的學生,可以申請補助或者減免學費”;第55條規定,“國家設立高等學校學生勤工助學基金和貸學金,并鼓勵高等學校、企業事業組織、社會團體以及其他社會組織和個人設立各種形式的助學金,對家庭經濟困難的學生提供幫助。獲得貸學金及助學金的學生,應當履行相應的義務。”這些條文規定了我國公民如果經濟困難影響接收高等教育時有接收資助的權利,當然法律也概括規定了享受權利同時也應履行相應的義務。

此外,《高等學校財務制度》第27條規定,學生獎貸基金是按照規定提取用于發放學生獎學金和貸款的資金。勤工助學基金是按照規定從教育事業費和事業收入中提取的,用于支付學生開展勤工助學活動報酬以及困難學生補助的資金。財政部和教育部還出臺了將高校學費的10%用于助學的具體措施,最終建立起高校經濟困難學生資助政策體系,努力確保廣大經濟困難學生都能通過獲取一項或多項資助政策,順利完成學業。

這些法律規定,為建立和完善我國高校對經濟困難學生的資助體系提供了有力的法律依據和保障。人類歷史發展到今天,權利本位的法律制度要求各國要不斷保障和發展公民平等接受教育的權利,不僅肯定個人包括經濟困難生有受教育權利,而且進一步認為國家有提供必要的教育條件、保障受教育機會平等的義務。

(二)建立和完善高校經濟困難學生資助體系,體現教育公平

接受教育是公民不可讓渡的權利,在接受教育過程中平等也是公民的權利,不應該受到經濟匱乏等因素的限制。考取大學的經濟困難家庭學生,存在著個人自身努力與家庭無力承擔經濟支持的矛盾。經濟困難學生由于家庭無力負擔高額的學雜費而被拒之門外,或是在接受高等教育過程中無力支付正常生活費而得不到應有的教育,其存在的問題和原因很多,但是究其根源是經濟發展不平衡導致的教育不平等。

為了確保經濟困難生能享受高等教育機會,政府要采取措施來建立與完善和收費制度相配套的高校學生資助制度。中共中央、國務院1993年2月13日印發的《中國教育改革和發展綱要》提出:改革學生上大學由國家包下來的做法,逐步實行收費制度。高等教育是非義務教育,學生上大學原則上均應繳費。設立貸學金,對家庭經濟有困難的學生提供幫助;國家、企事業單位、社會團體和學校均可設立獎學金,對品學兼優的學生和報考國家重點保證的、特殊的、條件艱苦的專業學生給予獎勵。要創造條件,鼓勵和支持學生參加勤工儉學,對家庭確有困難的學生,可減免學雜費或提供貸學金。這樣,在我國各個高校基本確立了“獎、貸、助、補、減”式資助體系,并在后來工作中不斷完善。特別是1999年國家助學貸款制度全面啟動,標志著高校學生資助制度進入新的階段。2002年《國家獎學金實施辦法》、2004年國家助學貸款新機制以及2005年教育部的《關于切實做好2005年高等學校新生入學“綠色通道”工作的緊急通知》的出臺,從不同方面對我國現有的資助體系進行不斷完善,對家庭經濟困難的大學生資助力度也不斷加強。通過資助向經濟困難學生提供直接或間接的經濟援助,能改善或緩解其經濟拮據狀況,增強其受教育的支付能力,使其不至于因經濟條件差失去入學的機會,真正體現教育的公平性,保證其受教育權利的實現。我國高校對經濟困難生的資助制度體現了高等教育公平的大學理想價值追求。

二、我國高校資助工作中不平等現象剖析

(一)資助制度本身導致助學資源分配不公平

我國高校資助體系的建立對于經濟困難學生來說是一種經濟上的補償機制,從總體上來說是教育資源的一種重新分配機制。從資助體系產生的背景來說,其有利于公民高等教育權的實現,真正做到教育公平。但是,過分地強調對部分公民(經濟困難生)進行資助政策上的傾斜,有可能出現矯枉過正的情形,導致一種新的不公平出現。

按照我國相關法律規定,我國高校經濟困難生的學費減免、特殊困難補助和部分助學金、勤工助學的資金來源于所有學生正常上繳的學費,是按一定比例劃撥出來構成的。1999年6月,教育部和財政部聯合下發了《關于進一步加強高校資助經濟困難學生工作的通知》。同年,對原國家教委、財政部發布的《關于在普通高等學校設立勤工助學基金的通知》中的部分內容進行了修改,規定從1999年9月新學年開始,各高校每年須從學費收入中劃出5%的經費設立資助基金。2005年上海市規定高校學費的10%用于資助經濟困難生?！督K省加強和改進大學生思想政治教育的實施意見》中要求“各高校要嚴格按照中央的有關規定,每年從學費收入中足額提取10%專門用于支付國家助學貸款風險補償和資助經濟困難家庭學生”。從資源分配角度來看,一方面,如果說教育資源是一定的話,如果分配政策對某些部分過分傾斜的話,其他部分必然會相對獲取較少的資源,對這部分公民來說實質上是不平等的;從家庭方面來講,因為我國高等教育實行的是收費制度,資助制度的相關規定實質上是要求家庭經濟比較富裕的學生來承擔家庭經濟困難的學生的部分學習生活費用。因為學生沒有經濟來源,是純粹的消費者,其生活和學習的開支來源于家庭。這也意味著在學生之間教育資源的分配或轉讓就演化成了家庭之間資源的分配和轉讓問題。由經濟富裕的家庭為經濟困難的家庭補償其子女教育開支,這不能說是一種平等的補償制度,甚或被疑指為劫富濟貧。

高等教育屬于非義務教育,學費是高校生存和發展的重要經濟來源。隨著高等教育改革的不斷深化,政府部門投向高校的經費明顯嚴重不足,而隨著物價上漲及學校規模的擴大,高校的支出也日益加大,辦學經費越來越緊張。任何社會在就業和高等教育方面的資源都是有限的,對經濟困難生的過分優待就直接意味著對非經濟困難生某些權利的剝奪,這與我們追求一個理想的機會平等的社會資助體系的初衷是相背離的。

(二)經濟困難學生受助權利、義務不對等

一種權利的產生,就必然要求某種義務與之相適應,權利和義務相隨相生,是一對孿生姐妹,有權利必須履行相應的義務,沒有所謂純粹的權利,也不存在絕對的義務,這是法律發展到現在的必然要求,也是法理的一項基本原則。我國現行憲法第33條就規定:“任何公民享有憲法和法律規定的權利,同時必須履行憲法和法律規定的義務”,這從根本法的地位踐行了這一法理原則。我國《高等教育法》第55條也規定:“國家設立高等學校學生勤工助學基金和貸學金,并鼓勵高等學校、企業事業組織、社會團體以及其他社會組織和個人設立各種形式的助學金,對家庭經濟困難的學生提供幫助。獲得貸學金及助學金的學生,應當履行相應的義務?！币簿褪钦f,經濟困難生在享受國家各種形式的助學權利的同時,理所應當履行相應的義務,這是法律原則也是法律條文規定的。因此,經濟困難生受資助權利、義務必須對等是指導我國高校開展經濟困難生資助工作的原則,不得違背。遺憾的是,我國現有的對經濟困難大學生資助體系中大量存在著無償資助情形,經濟困難生享受了助學的權利卻沒有履行相應的義務,權利與義務二者之間未能實現對等,違背了權利與義務對等這一基本的法律公平原則,使得經濟困難學生在享受教育資源方面不公平。

目前,我國高校資助工作理論和實踐注重對經濟困難學生資助的形式和數量,而不注意資助內容和質量,過分強調對高校經濟困難生進行直接的經濟援助。然而,對高校經濟困難生在享受了助學權利之后,應當承擔何種義務,以及隱含在權利義務關系中的法律公平問題的探討卻極為有限。這樣直接導致高校經濟困難生資助項目主要是無償資助的形式,是一種“輸血”式資助。資助項目中無論是助學貸款、勤工助學、減免學費,還是特殊困難補助和助學金,受助學生都是沒有承擔相應義務的權利享受。雖然助學貸款中學生有付出低息的情況,勤工助學中學生也要付出一定的勞動,但這仍不符合法律意義上的權利與義務對等原則。因此,有學者把我們現行的只享有權利而不承擔義務的高校經濟困難生資助體系稱之為“免費午餐”式的經濟困難生資助模式,直接給經濟困難生發放“免費午餐”的方式是在追求大學生物質上的結果均等,但也造成了經濟困難生與非經濟困難生經濟機會上的不平等。這種資助體系表面上扶貧助困,彰顯人道主義道德,但實質上有違法律權利與義務對等的原則,是有違法理的。這種只享受權利不履行義務的資助模式不利于受助學生樹立正確的人生觀和生活觀,對于其他通過自己勞動來堅持學習和生活者其實也是很不公平的。

誠然,現有的資助體系一般能保證經濟困難生順利完成學業,促進我國的高等教育事業綜合平穩發展,達到制度設計的基本目標,但同時付出的代價也是重大的,這種資助體系不利于受助學生良好價值觀的形成,對非經濟困難學生以及追求依靠自己努力堅持學習生活的經濟困難學生不公平,有礙于一個公平、和諧環境的形成。我國高校經濟困難生資助體系和運行機制應從“輸血”式的“免費午餐”轉向“造血”式的社會扶貧工程模式,引導經濟困難學生不斷努力奮斗,解決眼前暫時的經濟困難,努力為受助與非受助同學之間營造一個公平、和諧的環境。

(三)資助過程中經濟困難學生之間不公平

1.經濟困難生的認定程序不公平

我國高校資助工作首先要面臨的問題是用什么樣的標準來界定經濟困難學生。中國地域寬廣,地區之間經濟發展狀況差異較大,即使同一地區的學生家庭經濟情況也有不同,家庭經濟還因不可抗力的因素處在不斷變化之中,要準確了解一名學生每月從家中得到多少生活資助本身就不是一件容易的事情,高校不可能對每一個申請資助的學生進行實地調查認定。在實際操作中,高校在認定家庭經濟困難生時,為了操作方便、減少認定成本,往往將認定成本外化,即嚴重依賴于地方政府開具的經濟困難證明。由于地方政府對經濟困難的認定程序不規范等原因,導致經濟困難證明的可信度降低。而且各地區劃定經濟困難的標準不一樣,使得生源地開具的經濟困難證明不具有橫向可比性,有些證明材料所認定的經濟困難生并不一定就是學校應該認定的絕對經濟困難生。再者,當地基層組織(民政部門等)被動應學生所求,或主動為學生爭利,在開具經濟困難證明材料上欠缺客觀性,導致經濟困難證明失真。經濟困難學生認定的差異性直接導致資源分配目標上的誤差,學校據此分配助學資源,必然導致不公平現象的產生。

2.學生資助政策落實過程中存在非正常影響行為

按照相關規定,現行學生資助工作中,包括經濟困難生身份的認定、各項獎助學金的評選以及其他形式的學生資助,都應當經過班級學生代表民主評議程序評選,經輔導員修訂,班級公示后上報各個學院,學院集中公示后上報學校批準,學校集中公示確認無異議之后具體落實。

在實際操作過程中,輔導員在進行修訂班級民主評議結果時有很大的調整空間,會對班級同學民主評議的結果進行變更。學校名目繁多的各項獎助學金的推薦權全都掌握在輔導員手中,有可能出現因為輔導員掌握信息不全或不準確以及個人偏好問題,使得部分同學連續、多重享受學校的資助政策,同時又有確實需要學校資助的同學受資助的額度很少,甚至沒有受到資助。這種情況發生的數量不是很多,但是卻會使學生對于學校資助工作的公平性產生懷疑,在經濟困難生的心理上產生不良的影響,影響學校學生資助工作成效。對于同樣是經濟困難學生來說,可能會因為某些個人的好惡等問題產生受助者之間不公平現象。

綜上所述,我們既要積極建立社會主義市場經濟體制下的中國特色的高校經濟困難生資助體系,解決經濟困難生完成學業的實際問題,保障經濟困難生平等的受教育權利,也要堅持權利與義務相對等的原則,堅持效率與公平相一致的原則,進一步制定和完善高校經濟困難生的資助政策與體系。只有這樣,才能真正貫徹落實黨中央、國務院關于做好高校經濟困難生資助工作的有關精神,大力推進高校經濟困難生資助工作的進程,努力構建與社會主義市場經濟體制相適應的高校經濟困難生資助體系。