瑞安“返回地”的尷尬

無　劍

瑞安的“返回地”問題無疑將再次考驗中央政府的智慧,而政府在城市化過程中土地利益分配博弈中所執的價值取向也是億萬民眾翹首以觀的。

近日,溫州瑞安爆發的“返回地”炒賣事件招致全國一片“口水轟炸”,隨即瑞安市政府下達的返回地交易“封殺令”則讓這座城市陷入一片混亂之中。外行人也許只看到“天價泡沫”被戳破的現象,但在筆者看來,不妨容許瑞安先發一步進行試驗,也許我們將為中國城市化進程種下一塊福田。

“瘋狂”的交易

如今的瑞安市莘塍鎮的民莘路,密密麻麻開著的二三十家房屋中介交易所有點門庭寥落,這與入夏以來日日人聲鼎沸的場面形成鮮明對照。這里一度是瑞安“返回地”交易的中心市場之一,所交易的下村“返回地”距離市政府、國際大酒店等中心地段不足五分鐘車程,又緊挨即將開盤的“星海廣場”,加之地塊不大、單個“紅證”(“安置留地住宅項目建房指標”又稱“返回地指標”,其憑證為一紅皮本子,當地人簡稱“紅證”)所對應的指標面積較小,所以交易非?；钴S。

2008年底“投”出15000元/平方米高價的“星海廣場”(“投”,當地口頭語,有投資、入股之意,此處指購買樓花),儼然成為人們心中價格比對的標桿。參與返回地炒賣的人如是盤算:即使按金融危機房價低潮時價格,除去兩三千元建房成本,再扣除開發商樓盤比返回地工程更加優質和其他不確定性因素,下村的“返回地指標”至少也值七八千元,而年初其價格不到4000元,升值空間可想而知。

今年8月下旬,莘塍鎮政府拍賣緊鄰下村“返回地”的某一地塊,拍出1800萬/畝高價,樓面土地價格達1.1萬元/平方米。當天下午,下村“返回地指標”價格拉升1000多元/平方米,漲到8000多元/平方米。此后,市場再次震蕩上升慢慢爬高,炒作的下一個心理期待點就放在了“星海廣場”的開盤價上。據說,“星海廣場”擬定開盤價一期2.3萬/平方米,二期2.6萬/平方米。隨著開盤日的臨近,下村“返回地”的價格漸漸摸高1萬元。就是這樣,整個瑞安市的“返回地”買賣形成了一個據稱成交量達300億元的市場。

而10月28日,瑞安市人民政府發布2009年第138號文件,嚴禁村集體組織發放的指標“紅證”上市流通,讓市場價格恐慌性下跌,如上述下村返回地已經跌到6000多元/平方米。一位瑞安居民表示,“我目前知道的已經有六七個人腦溢血的吐血的,都在搶救,因為他們承受不了損失。有些人五六百平方,你一個平方降三四千的話,要上百萬虧損了。”

根據2002年《浙江省人民政府關于加強和改進土地征用工作的通知》,瑞安自2003年起推行安置留地政策。作為政府征地補償措施的一部分,向被征地農村集體發放返回地指標,是一個補充性措施。因為單一發放的征地補償款是資源性補償,有數額限制,不能超過被征用土地價值的30倍。

對當地人而言,“返回地指標”買賣已不是一兩年了,炒作現象近幾年也很常見。有前兩年被套的“老客”今年打死不愿入場的,因為市場“死”下來一般都要一兩年,一兩百萬資金不光流動不了、光算利息都要賠死人的,與“返回地指標”炒賣巨大利潤空間對應的是巨大的市場風險。

瑞安特色的“分地”

瑞安是溫州模式發祥地之一,30年工業化歷程積累了大量財富。對照2009年瑞安市域總體規劃,可以發現目前出現炒作的“返回地”地塊均位于錦湖街道、東山街道、上望街道、莘塍鎮等中心城區規劃區域,規劃多為商住用地。因此,在這些土地“農轉非”過程中,政府、開發商與農民之間的利益博弈也就格外激烈。安置留地住宅項目,土地性質為國有建設用地,能夠依法出讓,其房產具有“國有土地證”、“契證”、“房產證”大三證,即俗稱的“大產權”。按照規定可由村集體單獨或者與開發商合作開發,而在瑞安則無一例外都采取了建房指標分割到戶、由村集體自行集資開發的模式。

莘塍鎮農場村村民向筆者講述了該村“分地”的歷史。這是一個不滿80戶的小村,早期村里很多地都被某些村干部“賤賣”給企業主、開發商和基層政府,具體操作過程和政策依據一般村民都不得而知。2001年前后,已被該市規劃為住宅建設區的此村,迎來政府大規模的征地計劃:政府計劃征收該村剩余最后75畝土地,其中約22畝作為鄰村被征用土地的安置留地住宅用地,返回約20畝作為該村被征用土地的安置留地住宅用地,其余由政府收做儲備建設用地。

計劃一出,舉村嘩然。對村人而言,這是他們最后的土地!當時幾名村干部伙同某開發商給出一補償方案:返回地22畝由開發商來開發,開發商分期償付每戶村民30萬元(先付10萬,其余另付,如要房子,建成后給一套房子,并收回補償金)。由于缺乏一個公開的土地市場價格,村民們對這“30萬”賣地款狐疑不安。村民中有見聞多廣者極力主張“我們的地至少值100萬”,“瑞安其他地方已有分地到戶的先例,我們要地不要錢”。最終,該村村民把22畝返回地的開發權爭取到自己手中,并以將建房指標分割到戶的形式明確了每個村民的利益。

隨著土地價格的上漲,農場村村民每戶從征地中所獲的補償利益已由當初被許諾的“30萬元”變成戶均幾百萬。該村“分地”以后,旁邊的下村、星火,后來的周田、董田等村也紛紛效仿,現在瑞安已經全部執行分地了。

問起返回地交易的起因,村民的回答非常簡單:你不讓我賣,房子怎么蓋得起來?如林西村:每人大概分到13.3平方米,但是每套房子設計都有規定,一般100多平方米,面積小的或拿不出錢建房的村民都選擇賣掉。這種轉讓開始發生在村民內部。也有被征用土地多、而人數相對較少的村子,其分配所得超出眼下農戶居住需求的,如上述農場村,根據該村分配方案:五口之家至少可分得420平方米,折算成房子近3套。子女未及婚嫁年齡,經濟不是非常富裕的家庭,一般選擇賣掉一兩套,一方面可籌集建房所需資金,另一方面也可獲取資金用于生活或生產投資。于是,指標開始轉讓給非本村村民和城市居民。

對于農民而言,“返回地”交易市場的存在是他們實現征地補償利益的重要機制?？梢哉f,從返回地政策執行之初,“返回地指標”買賣的情況就已存在。“從初衷來講,返回地是要進入市場的。我們試圖返還給村集體組織,自籌資金建成房屋后自行實物分配?！比鸢彩蟹抗芫謭F委書記林杰說。近年來,隨著房地產價格的持續上揚,出于對高房價的恐慌和暴利的誘惑,越來越多的人開始參與到對這相對廉價的“期房”——“返回地指標”——的交易中來,而在2009年全國房價飆漲和溫州民間資金投資受阻的雙重背景下瑞安“返回地”交易終成燎原之勢。

如今,瑞安從市里到各鎮都成立了“返回地”問題專門領導小組,對相關情況進行摸底徹查。在調研中,擁有“返回地”的村民集體紛紛反映:如果禁止“返回地交易”,返回地工程將不可能獲得有效融資,“返回地”住宅將永遠成為“空中樓閣”。

筆者認為,瑞安政府不妨將“返回地”交易合法化、給市場以更加明確的期待,并對市場加以規范;另外,對返回地工程的建設建立更加社會化和透明化的監督程序,讓村委會、業主、社會公眾、政府一起參與工程監督等。

瑞安的“返回地”問題無疑將再次考驗中央政府的智慧,而政府在城市化過程中土地利益分配博弈中所執的價值取向也是億萬民眾翹首以觀的。(作者為上海社科院經濟所學者)