現行體制下我國“土地財政”問題的解決

易　毅

摘要：在財政分稅制、土地征用制、土地融資制和政績考核制等各種體制的作用下，我國地方政府“土地財政”的局面在最近十幾年有愈演愈烈的趨勢，造成了農民利益受損和城市畸形發展。但是，我國的現實國情不允許“土地財政”長期存在，所以在科學發展中探索“土地財政”在現有體制下的解決之道便是文章討論的主要問題。

關鍵詞：體制土地財政地方政府

中圖分類號：F301文獻標識碼：A

文章編號：1004—4914(2009105—024—02

1993年中國進行的分稅制改革和此前確立的一系列體制機制使我國地方政府，特別是縣，兩級政府的財政收入相對巨額支出日益，捉襟見肘，有的地方政府甚至靠舉債維持其正常運轉，“土地財政”在此背景下有愈演愈烈的趨勢。這種現象讓我們不得不進行反思，我們要從源頭上根除“土地財政”帶來的危害就必須隨著我國經濟社會的發展不斷對現行體制進行改革。

一、土地財政的理論綜述

一般地，“土地財政”是指中國現有的體制造成的地方財政過度依賴土地所帶來的相關稅費和融資收入的非正常現象，即一方面通過劃撥和協議出讓土地等方式招商引資，促進制造業、房地產業和建筑業超常規發展，以帶來營業稅、企業所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金，并以土地使用權和收益權獲得土地融資，以此帶動地方經濟發展。正如蔣省三等指出的“政府財政預算內靠城市擴張帶來的產業稅收效應，預算外靠土地出讓收入，成為名副其實的‘土地財政?！?/p>

關于“土地財政”。社會各界都從不同角度密切關注，對于其歷史淵源、形成原因和解決對策提供了大量分析。

其實，“土地財政”在其他國家也存在。但他們大都是對存量土地征收物業稅和房產稅，而不是像中國這樣通過對增量土地的操作來獲取收益。李季平認為，“土地財政”對地方經濟發展的貢獻是不可持續的，因為我國人多地少，十七屆三中空會也傳達出今后土地調控政策還會進一步緊縮的政策信號。同時我們也要看到“土地財政”的產生有其歷史背景，也起到了特定時期應有的作用，高海燕認為，在城市建設的初期階段，政府主導的土地經營模式可以形成房地產市場和土地市場互相帶動的雙贏局面，有利于政府增加財政收入，加大城市建設投入，正是憑借著收取的土地出讓金，很多城市才完成了最初的原始積累。

但作為特定時期權宜之計或無奈之舉的“土地財政”絕不應該成為我國財政的常規模式。這種模式已經造成了我國許多城市稅收超常規增長，產業結構畸形發展，各地方向制造業、建筑業乃至一些快速產生GDP和財政收入的房地產業傾斜發展。以至于地方產業結構可能過度“工業化”與“城市化”。并且這個制度對地方政府形成一種“驅趕”效應，即地方政府將收入的重點由依靠企業的預算內收入轉到依靠農民和土地的預算外和非預算收入，由側重工業化轉到側重城市化。

二、土地財政的體制緣由

當今中國的“土地財政”涉及到中央政府、地方政府、地產商和農民四方的利益，而農民作為最弱勢的群體，話語權缺失，沒有權利和機會參與到相關的制度建設中，這勢必就會因為沒有討價還價的機會而處于不利地位。那么“土地財政”的誘發性制度或體制都有哪些呢，下面筆者分別從財政、土地、金融和政績考核四個方面進行討論。

1財政分稅制。我國財政體制經歷了復雜的變遷，從1980年以前高度集權的“統收統支”制，到20世紀80年代“分灶吃飯”的財政包干制，再到20世紀90年代中期開始實行的財政分稅制。而財政分稅制無疑是中國財政史上一座承前啟后的里程碑，對中央和地方的關系以及政府和企業的關系產生了深遠的影響。

分稅制規定了中央與省的稅收劃分辦法。省級以下收入劃分由省政府決定，省級財政自然會將財權上收的壓力向下級財政轉移。造成了財權層層上收的效應，同時，財權的上收并沒有伴隨中央和地方事權劃分格局的相應改變，所以地方政府普遍出現財政拮據的局面。

雖然有包括稅收返還(增值稅和消費稅)，一般性和專項轉移支付在內的均等化措施，而且據周飛舟的分析，分稅制所造成的不斷擴大的地方政府財政收支缺口已經被向下的轉移支付彌補，從這個角度來說，分稅制本身不應該為縣鄉財政的困難狀況負責。但不排除轉移支付的分配在地區間沒有實現均等化，從而造成某些地區縣鄉財政的困難，同時還存在下級政府支出超過預算而不必負責，而由上級政府的事后追加補助或者借債來填補的財政軟預算約束，從而鼓勵下級政府超額支出或者支出預算不合理，這構成地方政府依靠“土地財政”透支未來收入的深層次原因。

財政分稅制改變以前分別按企業隸屬關系和屬地征收的企業所得稅和流轉稅，逐步將個人所得稅和企業的主體稅種增值稅、消費稅和企業所得稅劃為共享稅。使地方政府從企業中獲取的稅收不斷減少，只能依靠土地出讓金等預算外收入和主要面向建筑業和第三產業征收的營業稅，所以地方政府的行為模式由發展企業轉移到以土地開發為主的城市化上來。如果說中國的I業化很大程度上是在工農業產品剪刀差中完成了原始資本積累，那么中國的城市化現在已經在很大程度上依賴地方政府的“土地財政”來籌措建設資金。

2土地征用制。我國現行的土地基本制度和土地征用制度是“土地財政”及其所帶來的一系列問題的重要體制性根源之一，中國實行城市土地國家所有制和農村土地集體所有制。根據憲法，“國家為了公共利益的需要?？梢砸勒辗梢幎▽ν恋貙嵭姓魇栈蛘哒饔貌⒔o予補償?！?/p>

但是現有的土地征用制度存在的以下問題給了地方政府鉆體制空子的機會：首先，現有的農村土地制度事實上是在法律上規定了農村土地的集體所有權與城市土地的國家所有權處于不平等的地位，農村集體土地所有權向城市土地國家所有權轉移的過程中始終處于被動從屬地位。其次，對于何謂“國家建設用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定。給地方政府借“公共利益”之名濫用公共權力。盲目征用土地，導致土地資源閑置浪費提供了可乘之機；再次，征地補償費用相對過低，不以市場價格為標準。地方政府以此來獲取巨額的土地征用和出讓的差價以及相關土地收益。

在土地所有權從農村集體向城市國家轉化的過程中，地方政府壟斷著增量土地這個一級市場，對于通過何種方式征用土地具有無可爭議的決定權。他們可能通過城市規劃和土地利用規劃，村改居，行政區劃調整等方式改變土地所有權，再決定將征用的土地以何種方式和比例轉讓出去，比如是行政剛撥，協議出讓，招標、拍賣、掛牌銷售，網上競價，還是其他方式?各種方式各占多大比例能讓地方政府在實現基本公共職能的情況下滿足自身利益的最大化?一般以招、拍、掛方式出讓的經營

性用地比例越大。政府直接獲利最大，但是。政府在招商引資的惡性競爭中，行政劃撥和協議出讓的方式占絕對優勢比例，地價返還等違法違規現象嚴重，以從中獲取隱性和間接土地收入。這是滋生尋租和腐敗的溫床，也是“土地財政”難以揭開的傷疤。

3土地融資制。地方政府融資的途徑主要有兩條，一是財政途徑，二是金融途徑，在地方政府的可控資源有限的情況下，土地成為地方政府融資的重要依托。以土地為依托的財政途徑融資是通過土地部門、財政部門和其他相關部門的各種稅費實現的，比如土地出讓金和土地房產操作而帶來的營業稅等，如前所述。土地財政融資不能夠滿足地方政府財權事權不匹配情況下的資金需求，金融途徑土地融資就成為他們可依靠的最后一塊陣地。

地方政府的金融途徑融資一般是向銀行貸款和發行債券的債權融資，而地方政府手中的土地和政府信用是金融機構看好的優質抵押品，所以，儲備土地和政府信用抵押貸款成為政府城市基礎設施投資的主要資金來源。土地儲備中心、開發區和政府性開發公司成為地方政府繞過《預算法》中“地方政府不得發行債券”的規定進行土地抵押貸款的主體，經濟發展水平不同的地區分別以土地使用權和土地收益權作為抵押，而他們的還款能力最終都取決于政府經營性用地的運營收入，這種依靠土地運營收入的貸款使政府面臨巨大的財政金融風險。

雖然《預算法》規定地方政府不得發行債券或財政赤字，但是，為了實現宏觀調控和地方發展，地方政府總是通過各種途徑有意無意地規避法律。不論地方債券的發行者是誰，它都是以地方政府的稅收能力作為還本付息的擔保，如前所述。土地財政收入在現行財政體制下占有很大比例，所以，這種擔保在很大程度上還是以土地財政作為后盾的。上述事實也說明了現行體制的環環相扣，給改革帶來了不小的阻力和風險。

4政績考核制。自從我國的工作重心轉移到經濟建設上來，國家建立了比較完善的新的統計制度，各地的政績考核都轉向以GDP和財政收入為主的經濟發展指標。而較少考慮經濟增長的資源環境代價和社會保障率、居民滿意度等民生指標，而土地是地方政府財富和政績“之母”，利用土地收入來換取耀眼的“政績”成為一些地方政府官員難以割舍的情結。

在這種體制引導下，再加上出于自身財政收入增長最大化的考慮。地方政府違規批地，大興土木就成為必然現象。首先，地方政府官員也是理性經濟人，我們很難保證每一位當政官員都具有強烈的社會責任意識而不會為了政績大建形象工程，因為他們畢竟可以通過土地財政更好地表現政績。與上級政府在可以預見的任期內分享更多的財政收入，這樣，他們就有機會在我國《黨政領導干部選拔任用條例》下以好政績順利升遷。

其次，地方政府在政績的壓力下和各地的攀比中，實行“零地價”或“自地價”，以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業改制”等各種名義減免土地出讓收入，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。以獲得在招商引資中的優勢地位。從而獲得后續的土地相關稅費收入和經濟增長。

三、土地財政的解決路徑

在我國政績考核體制以GDP和財政收入為主要衡量指標的情況下，地方政府官員利用土地征用中的壟斷地位，以財政分稅制下自己的財權事權不匹配為由。大肆進行土地操作，通過財政和金融途徑獲取土地相關稅費收入和貸款收入。既然“土地財政”的形成有其深層次的體制原因，那么它在一定時期的存在就有其歷史必然性，但是，我國已經在各領域深化改革，推行科學發展的理念。地方政府靠土地吃飯帶來的種種問題也要通過體制改革和創新逐步解決。

1以公共財政體制為目標，改革財政分稅制。公共財政的本質思想是取之于民，用之于民，但我國漸進改革下確立的財政分稅制維護了以前的既得利益者，使得地方政府的財權與事權不匹配，財政軟預算約束問題嚴重，地方主體稅種不明確。要想改變這種狀況，我們需要在社會主義市場經濟體制不斷完善的基礎上，明確各級政府職能劃分，使地方政府的財權與事權對等；強化地方政府的債務意識，緩解軟預算約束；建立以財產稅為主體稅種的稅收體系，避免地方政府通過土地財政透支未采。

2推動土地市場化，打破土地制度：元結構。筆者認為，在我國現階段工業反哺農業，城市支持農村的大背景下，應該在農村基本公共服務均等化的基礎上，提升農村土地的物業價值，逐步實行農村集體土地和城市國有土地在土地市場上的同價與同權，取消被征農地在土地市場上與城市土地因地理位置導致的級差地租差別。這樣。土地征用中存在的“公共利益”界定不明，土地補償費過低。失地農民無保障，以及土地出讓方式中的暗箱操作等問題都會因為土地市場化下農民有了更多的話語權而得到很大的緩解。

3適度發展土地金融市場，防范財政金融風險。雖然地方政府以土地使用權和受益權作為擔保進行土地融資的行為因為土地運營收入的不穩定而具有很大的風險，但是，地方政府的信用畢竟是優質抵押品，在加強監管和信用評估的條件下，還是應該適度發展地方土地金融市場，以和微型金融服務相得益彰。共同推動地方政府，尤其是基層地方政府的基礎設施建設和經濟發展。比如即將推行的中央代地方發行地方債券的行為，必定也會和土地財政結下千絲萬縷的聯系，但是只要中央控制發行規模，在可控的前提下以土地收入為擔保也是可行的。

4以民生環保為標準，重構政績考核體制。我國土地資源有限，現階段經濟發展水平還較低，“土地財政”在這種現實國情下一定會有終結的一天，土地市場和房地產市場持續低迷就是一個很好的見證。因此，以GDP和財政收入為標準的政績考核體制必將因在財政收入中占很大比例的“土地財政”的終結而需要重構。只有以人為本地在關注GDP指標的同時，關注如社會保障率、失業與就業率、家庭收入增長率、教育實現率、生態和環境指標達標率、社會治安破案率、重大責任事故發生率、對突發性事件的應急反應能力、人口自然增長率等民生指標和環保指標，科學發展和社會和諧才會在地方政府官員的行為中不會成為一句空話。

參考文獻：

1蔣省三，劉守英，土地財政的緣由與風險[J]新青年·權衡,2006(03)。

2李季平，該好好反思“土地財政”了[N]，新華網，2008.10.25。

3高海燕，深圳房產索賠事件給“土地財政”敲響警鐘[N]，經濟參考報，2008.4.16。

4曹廣忠，袁飛，陶然，土地財政、產業結構演變與稅收超常規增長[J]，中國工業經濟，2007(12)。

5周飛舟，分稅制十年：制度及其影響[J]中國社會科學，2006(6)。

(作者單位：中共廣東省委黨校經濟學教研部廣東廣州510053)

(責編：賈偉)