產業集群成長過程中政府角色定位

柳曉明　周 密

摘要：國內外實踐表明，政府在產業集群成長過程中發揮著非常重要的作用。因此，政府首先應明確自身在產業集群發展過程中的功能，然后要在產業集群規劃中扮演適宜的角色，并且根據產業集群不同發展階段的特點圍繞產業集群的發展來扮演不同的角色。

關鍵詞：產業集群政府角色發展階段

中圖分類號：F123文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)05-047-02

產業集群化已逐漸演變成各國產業發展的主要潮流。成為區域經濟發展和工業化進程的重要推動力量。上世紀90年代以來。我國產業集群如雨后春筍般誕生和發展起來。基于產業集群的工業園區培育和發展提升了我國工業化的質量和水平，從多方面、全方位地驅動了城市空間結構演進。產業集群與工業化、城鎮化互促共進、良性循環的態勢在我國許多地區已經初步形成。

一、產業集群發展過程中政府的功能及實現途徑

在完全的市場經濟條件下，產業集群可以由市場這只“無形之手”自動地調節著集群化的最佳規模。然而，純粹的市場經濟現實生活中是不存在的，市場的自組調節也有失靈的時候。因此，政府參與到產業集群發展中，可以減少市場因素在資源配置土的某些局限性，彌補市場失靈和制度失效，同時實現產業發展政策和經濟結構調整和升級的目的。

然而，政府在產業集群發展過程中應扮演什么樣的角色，一直存在著爭議。以美國為例，作為產業集群發展比較充分的國家，政府行為對產業集群的發展產生了很大的影響。硅谷之所以能成為產業集群在全世界最成功的代表，與政府的支持是分不開的。首先，在組織管理上，由地方政府、銀行家、大學組成顧問委員會，進行重大決策，確定商業貸款項目：給予企業以各種鼓勵計劃。其次。政府實行了特殊政策，在企業買地建造廠房時政府提供免稅，為新成立的公司提供臨時性的工作場所。美國硅谷的經驗表明政府行為有必要參與產業集群建設。

位于馬薩諸塞州的波士頓沿128公路走廊地區的產業集群，是在20世紀60年代電子信息產業發展過程中出現的，在政府巨額研制資金和軍需訂單的支持下，該產業集群取得了巨大的成功，但這恰恰造就了其缺乏自我生存機制、面向市場求生存求發展的意識很淡薄。上世紀80年代之后，隨著冷戰的結束，該產業集群發展日趨緩慢，面臨著嚴重的衰退。128公路產業集群發展歷程表明，如果由政府來主導和推動，產業集群可以得到較快的發展，但只要外部條件出現變遷，產業集群本身很難實現可持續發展。

因此，產業集群發展過程中，政府必須要結合實際，正確定位自身職能，才能推動產業集群的持續發展。筆者認為，政府的行為應該力爭做到四個“有利于”：有利于正確引導產業，有利于資源的合理配置，有利于營造產業環境，有利于推動企業創新。實踐中，政府以此為原則，可以從以下三個方面發揮其功能：

1建立一個和諧的區域經濟和政治環境。為產業集群創造有利空間。政府應加強集群區域內基礎設施、公共設施的建設，應用靈活的稅收政策，降低管理服務費用。因為企業之間通過合作所獲得的好處需要在一個較長的時間內才能夠顯現出來，如果缺乏這種環境，容易造成企業行為短期化和機會主義傾向。

2擴充企業數量，優化產業結構，使集群內的整個生產鏈逐漸趨于完善。政府通過制定傾斜政策，促進同類企業集聚，發揮企業的外部規模經濟效益，建立供應商網絡以及針對集群內企業的相關支持服務性企業，使集群內整個生產鏈步入良性循環軌道。

3創建交流平臺，加快信息流動，促進集群自我強化。政府為集群內企業、公共部門和非政府組織創造一個對話和交流的渠道，促進集群內部正式和非正式的知識交流。交流的頻繁又會使知識、技術外溢加快，提高集群內部自我強化的進度。

二、產業集群規劃過程中政府的角色定位

首先。政府必須以具有一定基礎的產業，或者現有的及新興的產業集群為前提，制定相應規劃。而不能刻意創造產業集群。產業集群是一個復雜的有機系統，試圖完全通過政策來創造這樣一個復雜系統難度是非常大的，即使建成也不會達到預期效果。而且創造產業集群將會導致高成本、高風險，如果不同的地區政府出于各種考慮盲目追求建設產業集群，將很可能會導致重復建設，破壞現有的市場結構和企業的競爭能力。

其次，集群規劃不應以政府為主導。由于政府所追求的目標與企業所追求的目標并不完全一致，政府和企業在經濟活動中所承擔的后果也不相同，這就決定了政府行為和企業行為的差異，如果政府的主導性作用過大，將不利于企業能力的培養，有可能造成企業對政府的依賴。政府集群規劃的目的在于彌補市場失靈和制度失效，加強企業之間的知識網絡和聯系，提高集群內企業的競爭力。

因此，產業集群的規劃，必須讓企業成為主導者，政府則應扮演促進者和中間人的角色，政府的作用在于把所有參與者組織起來，合理規劃集群的發展前景，并為其提供支持與激勵。

三、產業集群不同發展階段政府的角色

(一)產業集群成形期政府的角色

新產業形成初，產業集群的優勢還未確立，不可能馬上產生集聚效應，亟需政府扶持幫助。政府承擔的角色表現在：

1政府要成為引導者。通過創造有利于產業集群的形成環境和利益機制，不斷地調整自身一些政策導向，引導產業中的大多數企業在新的環境和利益機制中不斷地自我調整，促進集群健康持續發展。同時，適時而動、把握方向、理順關系，消除妨礙生產力發展的各種障礙。

2政府要作為服務者。為企業提供優質服務并制定政策，引導企業發展經濟，敏銳發現國內外市場的變化，主動靈活、低成本地做出超前的、卓有成效的反應。政府應利用地理的便利，在信息，技術，人才交流方面拓展渠道。在傳統的集聚經濟所帶來的正向外部效應的同時。創造一個互動的廠商集聚區，形成區域優勢，在快速變化的全球化經濟中，形成可彈性調整組織結構，確立產品開發與制造過程的動態優勢。

3政府還要做一個稱職的調節者。在產業集群的形成時期，需要實施一定的政策對產業發展的主導方向進行引導，努力避免同一地區內產業結構趨同，避免與國內其他區域產業集群產品相互接近。

(二)產業集群成長期政府的角色

成長時期產業集群的優勢在集群內企業得以體現，集群內企業能夠共享集群帶來的規模經濟和外部經濟，集群的核心競爭力不斷提升。因此，產業集群發展的成長期政府行為的重點應放在對產業集群的治理和調控。

1政府要努力成為一個優秀的調控者。抓住影響產業集群形成的關鍵環節，在內力促進的基礎上，加強政策引導，使重點產業重點項目形成橫向成群、縱向成鏈的產業集群。應積

極引導、規范競爭、促進合作，避免企業之間的惡性競爭，使集群內企業進行合理化的專業分工。

2政府還要充當協調者的角色。促進集群內專業性行業協會的建立，成立專業性行業協會，創造一個開放、公平、有序的市場環境，提供信息和專業性服務，為產業集聚創造外部條件，實現政府管理和行業自律相互補充、相得益彰。

3政府還應承擔要素提供者的角色。通過對集群內產品項目、公用輔助、物流傳輸、環境保護和管理服務的整合，構筑有利于集群進一步發展的生產要素配置平臺。

(三)產業集群成熟期政府的角色

在產業集群的發展成熟階段，基于產業分工和強關系網絡的集成化結構可能導致鎖定和路徑依賴效應，使集群演化為孤立的、內向的系統，會約束企業行為并延遲反應。大多數產業集群已經逐漸開始面臨著產業升級障礙、創新能力不足以及過度競爭等問題。這些問題的深層原因都與集群治理相關。

因此。政府主要應扮演公共管理者的角色。確立和維持集群基本的秩序，規范各主體問的相互關系和交往規則；同時減少信息成本和不確定性。增強合作的激勵并維持競爭，并不斷培養企業價值捕獲能力，按照效率和公平原則對產業集群進行治理。

(四)產業集群衰退期政府應扮演的角色

隨著主導產業生命周期的結束，產業集群的發展就逐漸走向沒落，產業集群市場需求的反應能力和創新能力開始竭盡。這時，政府的角色主要是一種挖掘者和轉移者。

首先。政府應做一個稱職的挖掘者。大幅度降低集群網絡成本，將集群的生產活動轉移到成本更低的郊區，開辟新的市場，努力實現產業集群的復蘇。同時，針對產業集群內企業面臨的主要難題，尋求其他各種機構的幫助，推動產學研合作模式的發展。

其次，當挖掘者已經無濟于事時，政府就要轉向轉移者的角色。考慮從外部引進科研機構。輸入新的信息，獲取新技能或新產品，引進新的企業，降低交易成本，開展新業務，對產業結構調整，尋找和扶植新的潛在產業集群，實現產業集群的“更新換代”。

四、我國政府在產業集群發展過程中的政策選擇

1因地制宜，制定和完善產業集群政策。各地政府應園地制宜，以最優化為目標，圍繞著優勢產業、特色產業和高新技術產業，制定統一的專項規劃和政策，提出明確的產業集群整體布局、規模標準、環境標準等集群發展戰略，把有限的資源用于符合實際并體現地區經濟發展特色的產業集群。從實際出發，重視集群內及周邊地區的生態環境建設和資源保護，構建一個綜合性的、長期的、漸進的可持續發展戰略框架和相應的對策。

2健全產業集群持續發展的法律制度。我國目前關于產業集群方面的法律、法規還很不完善。應在吸收和借鑒西方發達國家發展產業集群的立法思想的基礎上，依據我國國情和產業集群發展現狀，建立、健全相關法規，保證集群內各經濟主體可依法保護自己的利益，履行自己的職責。

3加強集群內企各主體之間的合作。政府可牽頭設立適當的組織管理協調機構，以資金和技術為杠桿，通過組織和實施一系列產學研合作計劃，引導和激勵各方之間的合作，為合作創造良好的環境和條件，實現合作各方的“共贏”。積極促進集群內企業與高校和科研機構之間建設復合型人才的培養基地，為產業集群發展培育一大批有知識、懂技術、善管理、具有開拓精神的專門人才，為產業集群的發展打造良好的人才基礎。

4提升產業集群整體形象和聲譽。政府應積極聯合集群內企業通過舉辦展覽會、博覽會、交易會等各類活動，并通過電視、報紙、網絡等各種媒介對產業集群進行大力宣傳，提升其基于特殊能力和專業性的集群專業形象，幫助企業進行產品的廣告宣傳，樹立集群形象，建立企業對集群的信心，吸引并保留投資，樹立“區位品牌”，實施集群營銷，提升產業集群對外的整體形象。