我國失業問題及其治理的財政政策

張彥英

摘要：失業是市場經濟運行中各國以及我國社會經濟發展面臨的一大難題。促進就業、控制失業率是各國政府的宏觀調控目標之一和不可推卸的責任。通過分析當前我國失業狀況和財政政策促進就業的成效及問題，并在借鑒國際經驗的基礎上，進一步提出了近期我國緩解失業壓力、建立促進就業長效機制的宏觀對策思路和財政政策取向。關鍵詞：失業治理財政政策中圖分類號：F240文獻標識碼：A文章編號：1004-4914(2009)05-028-03

一、當前我國的失業狀況

20世紀90年代以來，隨著經濟持續快速增長和積極就業政策的實施。我國就業規模不斷擴大，就業結構也日趨合理，市場就業機制初步建立。但當前的就業形勢不容樂觀，失業問題仍較嚴重。

1城鎮登記失業率趨于上升，實際失業率更高。隨著社會經濟轉型，中國正面臨著日益嚴峻的就業形勢。勞動年齡人口數量的快速增長，農村勞動力向城市轉移速度的加快以及城鎮下崗職工再就業難度的加大，使得城鎮失業現象日益嚴重。1999年底，全國城鎮登記失業人數為575萬人，登記失業率達3.1％。到2008年底，城鎮登記失業人數達到886萬人，登記失業率達4.2％(見表1)。但實際失業率可能遠高于官方的數據，2008年12月15日中國社科院發布的“社會藍皮書”顯示，內地實際失業率已達9.6％。根據國際上較為流行的劃分標準，失業率在7％～8％為失業問題突出型，9％以上為失業問題嚴峻型。不難看出，我國當前的城鎮失業問題已相當嚴峻，城鎮真實失業人口也達到了建國以來的最高峰。

2結構性就業矛盾突出，就業困難群體持續擴大，失業壓力逐步增大。在經濟結構調整和深化企業改革中，出現下崗失業增加和用人需求萎縮并行的趨勢，勞動力市場競爭越來越嚴酷，結構性就業矛盾突出。高素質、低成本、低年齡勞動力在就業競爭中占據優勢，而低素質、高年齡的勞動者在勞動力市場競爭中越來越沒有競爭能力，呈現出就業困難群體數量急劇增加的趨勢。主要表現在以下四個方面：一是下崗職工中35歲以上比重比較大，而對這個年齡段的單位用人需求所占比例小。二是長期下崗、失業者多。三是無技能和低技能勞動者失業者多。四是女性失業率相對男性比較高，而女性下崗職工再就業率比男性下崗職工低。

3農村就業問題突出，轉移農村勞動力的任務十分艱巨。農村就業問題對農民的生活水平提高起到至關重要的作用，但是由于農村勞動力數額龐大，農村就業矛盾相當突出。改革開放以來，發生農村勞動力大量向城鎮轉移，農業就業比重有所下降，1998-2007年，我國鄉村從業人員所占比重由69.40％下降到61.89％，平均每年下降0.75個百分點。我國目前約有農業從業人員3.2億，而我國的耕地面積約18.26億畝，每個農業勞動力平均耕種6畝地。目前，美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞等國農業人口不到該國人口總量的5％，而每個農業勞動力平均耕地面積則高達160畝～1700畝之間。假定我國農業勞動力總量不再增長，從近期看，如果按照每個勞動力平均耕種10畝地的標準，將有1.3億以上的農業剩余勞動力需要向非農產業和城鎮轉移；從中期看，如果按照每個農業勞動力平均耕種22，5畝地的標準(即日本1999年達到的水平)，將有2.6億以上的農業剩余勞動力需要轉移；從長期看，如果按照每個勞動力平均耕種50畝地的標準(即南美洲國家1999年達到的水平)，將有2.9億以上的農業剩余勞動力需要轉移。農村勞動力轉移任務十分艱巨。

4大學生畢業規模不斷擴大，失業人數也屢創新高。據教育部統計，2008年，全國普通高校畢業生人數從2007年的495萬增加到559萬左右，這個數字已經是2001年104萬的5倍多。2009年我國高校畢業生人數約611萬人，加上2008年畢業還沒有就業的不到1OO萬人，今年需要就業的高校畢業生總數達到710萬人左右。大學生失業人數也由2001年的34萬增加到2007年的lOO萬以上，據2008年12月15日中國社科院發布的“社會藍皮書”顯示，估計到年底的時候，會有150萬人難以找到工作。

二、我國現階段財政政策在促進就業與再就業中存在的主要問題

1轉型時期的制度性障礙降低了財政政策對就業的促進作用。其一。促進就業的法規制度建設比較薄弱。至今國家未出臺統一的就業標準和認定、統計辦法，有關就業的一些規定也散見于各種文件之中，促進就業的法規制度不成體系。其二，勞動力流動存在明顯制度障礙。在城鄉和地區之間，戶籍制度以及由此派生的涉及勞動者工資、社會保障待遇、子女教育等各方面的政策對流動的影響極為突出。在不同所有制之間，由于社會保障體系仍然未能實現廣覆蓋，眾多非公有制部門尚未納入有效的制度體系，致使勞動力在所有制之間的流動難以順利實現。其三，有不少現行規定，立口市場準入制度等，但不符合市場經濟的勞動用工、勞動力流動規律和特點，制約了就業工作的開展。其四，享受扶持就業稅收優惠政策的企業范圍和減免稅種限定過窄，稅收不公平問題突出。現行的稅收優惠政策僅限于服務型企業、零售商貿企業、主輔分離企業和小型社區加工企業，而對就業安置能力強的生產型企業卻不實行優惠，影響了這些企業安置下崗失業人員的積極性。現行的減免稅稅種僅限于營業稅、城建稅、教育費附加、企業所得稅和個人所得稅，稅收減免額度較小，而對吸收大量下崗失業人員的商品批發等行業主要負擔的增值稅不減免，降低了稅收優惠政策的吸引力。

2在政府投入結構中，就業投人總量不足。就業政策實施需要財政政策給予充分的物質支持，但我國當前財政政策對其的支持力度過低，且法律制度約束力不強，并帶有明顯的隨意性。我國歷年社會保障和就業的財政支出，占財政總支出的比重偏低，2007年社會保障和就業的財政支出所占財政總支出比重為1％，占GDP比重為0.2％，均為歷史最高。2003年，在經合組織26個成員國中，除通過減免稅費、提供優惠貸款、資助小企業等間接方式強化對就業的公共投入以外，直接投入的就業經費支出占GDP比重平均值為3.6％，近幾年呈上升趨勢。社會保障和就業的財政支出之中，近年來我國對城鎮企業人員的基本生活保障資金、失業保障資金投入較多，但對促進就業的資金投入明顯不足。前者的投入是緩解暫時的困難，而后者的投人才是解決長遠的問題，因為對于具有勞動能力的勞動者來說，真正想要的是就業崗位而不是保障資金。

3政府財政投入機制不完善，資金使用效用有待提高。一是財政投入機制不完善，在實際工作中，下級依賴上級、地方依賴中央的傾向比較嚴重。按照現行規定，“三條保障線”和再就業工作實行屬地管理屬于地方事權，所需資金主要由地方負責安排。但從近幾年財政支出情況看，中央財政補助所占比例更高。這說明，不少地方在調整財政支出結構、加大