高等院校內部控制環境建設探討

張美嬋

摘要：內部控制環境體系的建設是高校內部控制的基礎。文章分析了高校內部控制環境建設的現狀，分別從高校的法人治理結構、管理者的思想和價值觀以及內部審計等方面提出了改善高校內部環境建設的建議。

關鍵詞：高等院校內部環境風險意識

中圖分類號：G647文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)05-097-02

一、引言

2008年5月，《企業內部控制規范——基本規范》正式發布，標志著我國向建立自己的內部控制體系邁出了實質性的一步。相對于企業的內部控制研究，高校內部控制研究起步較晚，理論界對高校內部控制的研究較少，國內尚未制定專門針對高校的內部控制規范。目前，我國高校的內部控制明顯落后于高校發展和管理的需要。其主要表現為因過度舉債導致高校發生債務危機、因內部控制失控導致高校貪污舞弊案件頻發等現象。筆者認為，高校內部環境體系的建設是高校內部控制的基礎，可以說，有什么樣的環境就會有什么樣的內部控制，高校內部控制環境弱化是造成高校內部控制薄弱的重要因素之一。本文分析了高校內部控制環境建設的現狀，提出了完善和改進的意見與建議。

二、高校內部控制環境建設現狀

參照COSO框架，高校內部控制環境應當包括管理思想和價值觀、內部機構設置和權責分配、人力資源政策、高校文化、內部審計機制等。以此為基礎進行分析，筆者認為，高校內部控制環境建設主要存在以下問題：

1高校的法人治理結構不健全。高校的法人治理結構不健全是導致高校管理效率低下、辦學效益不高的關鍵因素。袁廣林(2006)從制度經濟學的角度將公立高校視為經濟組織，認為高校產權不明晰造成了高校法人治理結構缺失。

公立高校的產權制度安排中，唯一的產權主體是國家，但政府對高校資產所有者的職能尚未明確。實際上，高校校長既是代表所有者的委托人，又是代表管理者的受托人。從而造成國有產權的虛置。

在高校法人治理結構中，政府與高校職責不清、分工不明。影響了高校的協調高效運轉。作為公辦高校的出資者和所有者，對于應當起決策主導作用的重大事項，比如高校的發展規劃、建設規模、貸款額度等。政府卻往往只是處于形式上的批準或提醒過問的次要地位，而對于應由高校自主辦理的事務。比如招生、專業設置、收費等，政府又干預過多。

政府對高校的運行缺乏有效的制約和激勵機制，高校的權力和責任不對等，缺乏內在的積極性和強烈的責任意識，一些地方甚至出現了“高校貸款政府買單”現象。高校校長作為法定代表人的權利和責任還未真正落實，其權力的運用缺乏有效監督，某高校就曾發生了校長以及校黨委書記先后因建設I程招標及采購中收受賄賂而犯罪。

2高校管理者缺乏制度管理及風險防范意識。內部控制是人本管理的基礎，李連華(2007)指出，中國不缺乏人本管理的思想，而人本管理需以制度管理為基礎，中國企業和中國社會需要補制度管理這一課。對于高校而言，長期以來更強調的是人本管理，管理者普遍認為，高校員工都是受過良好教育的高素質人才，通過一些更人性化的管理方法，調動廣大教職員工的積極性和主觀能動性，增強主人翁意識和自我約束能力，就可以實現管理的目的。而目前的事實是高校的管理效率較低，資源浪費嚴重，人員的流動性差，機構臃腫，甚至出現學術腐敗，這都是因為制度管理基礎薄弱造成的。

高校管理層對風險的理解上也存在很多誤區。很多人認為有國家財政做后盾，高校沒有什么風險，普遍缺乏風險防范和監控措施，決策隨意。有的高校盲目擴貸。不顧實際情況到處異地圈地辦學，規模無限擴張，導致辦學風險和財務風險不斷增大。2007年3月。全國人大代表洪可柱在一份建議中提出，“目前我國高校共有2800億元的銀行貸款，到2008年前后，將面臨還款高峰期，但是目前眾多高校并不具備還款能力，這就面臨著破產危機。”還有的高校在校辦企業的運作上盲目投資，導致學校遭受巨額損失，對外投資、籌資、資產處置、資金調度等重要經濟事項的集體決策機制尚未有效形成。有些高校在重大項目決策時，被學校行政權力所左右，沒有進行項目可行性論證，沒有相關的風險評估的控制措施。

3高校內部審計作用得不到有效發揮。高校內部審計機構的設置不科學。內部審計缺乏獨立性。“據統計，教育部直屬71所高校中，獨立設置內部審計機構的有35所，與財務部門合暑辦公的有3所，與紀檢部門合署辦公的有33所，還有一些高校尚未設立內審機構。”這種內審缺乏獨立性的現象嚴重影響了審計職能的充分發揮。

高校內審人員素質不高。影響審計質量。目前高校缺乏高素質內部審計人員已成為高校提高內部控制總體水平的關鍵因素，增加了高校內部審計的潛在風險。近年來，由于高校經濟活動的日益復雜，高校內部審計的監督范圍也在不斷擴大，從原先單一的財務收支、查錯防弊審計向基建投資審計、經濟責任審計、經濟效益審計、經濟合同審計等方面延伸，這就要求內部審計人員具有廣博的知識，不僅是財務方面的專家，也應是基建、管理、法律等方面的專家。目前大部分高校的內審人員主要來自財務部門和管理部門，以財務會計、審計專業人員為主，缺乏工程技術、物資管理、基建施工等方面的專業人才，甚至有些內審人員的財務與審計專業水平偏低，嚴重影響了高校內部審計質量。

高校內部審計偏重于事后審計監督，缺乏前瞻性和創新能力。由于人員和技術方面的限制，高校內部審計偏重于事后審計監督，內部審計為財務管理服務的職能比較弱，事后審計使審計人員工作十分被動，容易與被審計的單位和人員出現沖突和矛盾，不利于審計工作的進一步拓展和創新。

三、高校內部控制環境建設的具體策略

針對高校目前的內部環境現狀，筆者認為，應該從以下幾個方面優化高校的內部環境。

1健全高校的法人治理結構。王衛星(2008)認為，高校應該借鑒公司治理的經驗，建立真正意義上的董事會，使之成為學枝的最高決策機構。董事會成員由上級主管部門委派、相關利益者推薦選送、高校教職工代表和高校負責人以及一定數量的獨立董事組成。由上級主管部門批準后行使其權利。高校的校級管理層在學校的教職員工推薦的基礎上，由董事會提名，經上級主管部門批準后行使其管理權。筆者認為，設立董事會的方法有利于理順政府和高校的關系，政府派出人員作為董事會成員參與學校的決策管理。從而實現政府的目標和意圖，而不是通過行政命令直接干預學校的事務，這樣也有利于高校產權進一步明晰，是高校管理體制改革的方向。然而，因現階段我國高校普遍承擔著社會公共服務職能，并不是真正意義上的市場經濟主體，加上高枝之間

發展的不平衡，該模式的運行有一定的難度。

2高校管理層要樹立正確的內部控制意識和風險意識。沒有樹立正確的內部控制意識是高校內部控制薄弱的重要原因。管理層作為內部控制的責任主體，其態度對內部控制起著決定性作用。因此，高校管理層必須統一認識，意識到內部控制關乎學校生死存亡，并要消除一些不當的觀念和誤解。其一要認識到內部控制不僅僅是會計和審計人員的事情。COso框架指出，內部控制“貫穿于企業，在各個層級和單元應用”，說明內部控制涉及管理的各個層面和環節，高校全體教職工都與內部控制的有效實施有著密切關系，并都以自己的工作崗位和工作內容為界限承擔相應的控制任務。其二要認識到內部控制不僅僅是制定規章制度。內部控制固然要制定一系列書面的規章制度，但價值觀、職業道德及勝任能力等軟環境，也是高校內部控制建設的重要組成部分。其三要增強風險管理意識，及時識別來自外部和內部的各種風險。

3加強對高校管理層的權力制約。2005年1月3日，中共中央印發的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》強調，要完善對權力制約和監督的制度，所有單位都要加強對權力運行，尤其是重點環節和重點部位權力行使的制約和監督，強化內部制約機制；對重大項目安排和大額資金的使用須由領導班子作出決策；要加強財政資金管理，提高財政資金使用效益。筆者認為，首先，要用法律法規和規章制度時管理層濫用權力的行為進行控制，要在高校內部建立民主科學的決策機制，即領導、專家、群眾相結合的決策機制，特別是在重大問題和重要事項決策上，要增加決策的透明度，實行政務公開；其次，要讓權力和責任緊密聯系。實踐證明，只給予權力而不帶有責任或只給予責任而不配以權力的做法。都是行不通的，都會導致管理的低效率。

4提高人力資源管理水平。內部控制的核心在于人，高校的人力資源是高校內部控制的主體，人力資源管理的好壞直接影響到內部控制的執行效果，做好高校人力資源工作應該包括以下幾方面的內容：

(1)要充分重視高校人力資源的基礎工作。人力資源的基礎工作包括組織結構設計、定編定員、工作分析、職位評價等，這些基礎工作做不好，高校的戰略就無從談起。當前。高校普遍存在因人設崗的現象，暴露出了基礎工作方面的缺陷，高校往往過于重視人才引進，而忽視了這些基礎性的工作。高校人力資源的各項工作都會變成應急性的工作，影響了高校的整體戰略。

(2)要讓高校人才儲備跟上人才需求的步伐。高校人才儲備主要是靠人才引進和現有員工的培訓。在人才引進上，各高校存在著一定的盲目性，特別是對高層次人才的引進，往往重學歷和頭銜，而忽略了綜合素質的測評以及所帶頭專業的發展潛力。對現有員工的培訓也更多地強調提高學歷而忽略了教師學術水平、專業技能以及師德的培養，高層次的培訓較少。

(3)要有相應的激勵機制。復旦大學的秦紹德教授認為，“我國高校教師管理的激勵實踐中，各高校不同程度地存在著重物質性的激勵輕精神性的激勵；重群體激勵輕個人激勵；重職稱激勵輕崗位激勵；重行政、科研激勵輕教學激勵等一系列弊端。”在這種情況下，教師的積極性和主觀能動性較差。個性受到約束，容易造成人才流失和浪費。

5設立獨立的內部審計機構。獨立性是內部審計的靈魂，審計署《關于內部審計工作的規定》沒有強制規定內部審計機構設置的具體形式，但強調了“要設立獨立的內部審計機構”；教育部《教育系統內部審計準則》規定“由兩名以上合格的審計人員組成獨立的審計組”。因此，高校應按照有關規定，設立獨立的內部審計機構，加大內審人員的綜合素質建設力度。加強事前監督工作。

參考文獻：

1劉曉北，高校內部審計存在的問題及對策_http：//www.yuloo.com/kjks/wenzhang/2007－11－30/61501.html.2007。

2王衛星內部控制——基于高等院校的研究，北京大學出版社，2008。

3潘琰主編.內部控制，高等教育出版社，2008。

4方紅星，王宏譯(美)COSO制定發布，企業風險管理一整合框架，東北財經大學出版社，2005。

5袁廣林，我國公立高校治理結構的改革——新制度經濟學的視角，清華大學教育研究，2006(4)。

(作者單位：福建交通職業技術學院福建福州350000)

(責編：若佳)