論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避

卿海瓊 黃鴻翔 周冠文

中圖分類(lèi)號(hào):F321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:十七屆三中全會(huì)上中央出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)政策,這個(gè)政策對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)面貌的改變意義重大。但是土地流轉(zhuǎn)同樣伴隨著諸多風(fēng)險(xiǎn),例如:土地供給風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)糾紛風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的低風(fēng)險(xiǎn)是檢驗(yàn)土地流轉(zhuǎn)效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。為了盡量降低土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn),本文提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn) 風(fēng)險(xiǎn) 規(guī)避措施

土地流轉(zhuǎn)即指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織,保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。土地問(wèn)題始終是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的核心。進(jìn)一步完善和創(chuàng)新土地制度,保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)益,創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。2008年10月,中央召開(kāi)十七屆三中全會(huì),頒布農(nóng)村土地新政策,土地仍歸國(guó)家所有,但政府承諾土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變,允許農(nóng)民“以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

土地流轉(zhuǎn)的背景

改革以來(lái),我國(guó)推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在很大程度上解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力,極大地提高了農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性,并促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而分散的承包體制使大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)很難實(shí)施,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也無(wú)法得到根本提升。1978-2007年間,農(nóng)村人均年糧食產(chǎn)量從1071公斤增長(zhǎng)至1673公斤,年增長(zhǎng)率僅為1.5%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率增長(zhǎng)緩慢導(dǎo)致農(nóng)民收入的增長(zhǎng)也十分緩慢,20世紀(jì)90年代以來(lái)增速始終低于10%。

對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),土地作為最重要的財(cái)產(chǎn),不僅是“養(yǎng)家糊口”的生產(chǎn)要素,也是提供社會(huì)保障的重要載體。從農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看,無(wú)論從總量還是比重,財(cái)產(chǎn)性收入還遠(yuǎn)未成為農(nóng)民收入的主要來(lái)源。這是因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利始終缺乏足夠的保障,土地難以真正成為農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)”,他們對(duì)于土地僅僅擁有使用權(quán),無(wú)法通過(guò)抵押或轉(zhuǎn)讓等方式將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)性收入。并且土地承包權(quán)沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格,所以農(nóng)民一旦遭遇政府或房地產(chǎn)商家的強(qiáng)制征地行為,他們能夠獲得的補(bǔ)償極為有限。

土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)

土地流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民收入的提高、農(nóng)業(yè)科技的推廣意義重大,是我國(guó)土地制度改革史上的重大舉措之一。但是土地流轉(zhuǎn)無(wú)論對(duì)于轉(zhuǎn)出方還是轉(zhuǎn)入方都是一種獲利行為,既然有收益就會(huì)存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)流轉(zhuǎn)之前的風(fēng)險(xiǎn)

有些地方龍頭企業(yè)發(fā)展滯后,帶動(dòng)效應(yīng)不明顯,激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的因素不足。外加農(nóng)村長(zhǎng)期形成的以土為本思想,特別是目前許多惠農(nóng)政策的逐步落實(shí),使農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度提高,對(duì)開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的愿望不強(qiáng)。并且,目前很多的地方政府都沒(méi)有出臺(tái)鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策,這也影響了農(nóng)戶加快土地流轉(zhuǎn)的積極性,一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

(二)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)

1.圈地運(yùn)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家允許土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的流轉(zhuǎn),利益集團(tuán)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合是必然的。盡管中央三令五申農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須依法、自愿、有償進(jìn)行。但一旦資本和腐敗勾結(jié),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就可能引起圈地運(yùn)動(dòng),給農(nóng)民和國(guó)家利益造成巨大損失,比如政府為了搞政績(jī)工程圈地,如城市廣場(chǎng)、花園綠地等。

2.監(jiān)督管理風(fēng)險(xiǎn)。單個(gè)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)面臨許多制約,這就要求多個(gè)農(nóng)戶采取集體行動(dòng),比如土地股份化。這就必然帶來(lái)土地合作組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的有效監(jiān)管問(wèn)題,如果這方面制度設(shè)計(jì)存在缺陷,則難以避免監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。而且土地流轉(zhuǎn)涉及到利益問(wèn)題,圈地運(yùn)動(dòng)在很大程度上也是由于監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)所引起。

3.經(jīng)濟(jì)糾紛風(fēng)險(xiǎn)。由于絕大部分農(nóng)戶是在親戚、朋友或關(guān)系較好的村民之間私下流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有簽訂書(shū)面合同,也未向村委會(huì)登記備案。程序不到位,法律手續(xù)不完備,常常導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利不明確,引起難以調(diào)解的土地糾紛。如果沒(méi)有健全的監(jiān)管機(jī)制作保證,農(nóng)民利益就無(wú)法得到保障,就會(huì)因流轉(zhuǎn)費(fèi)用或合同問(wèn)題產(chǎn)生糾紛。

4.農(nóng)民薄利風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)的期限過(guò)長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生薄利風(fēng)險(xiǎn)。比如改革開(kāi)放初期集體果園承包給個(gè)人,期限動(dòng)輒三五十年,這樣不僅利潤(rùn)薄,還導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)糾紛。因?yàn)橥恋厥找娴慕^對(duì)值總是在增長(zhǎng),而一些不確定因素也總是難以預(yù)料,長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)讓會(huì)讓農(nóng)民的利潤(rùn)少于其短期多次轉(zhuǎn)讓,這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是一個(gè)薄利風(fēng)險(xiǎn)。

(三)土地流轉(zhuǎn)后的遺留風(fēng)險(xiǎn)

1.農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股,一旦入股企業(yè)破產(chǎn),土地會(huì)被用于償還債務(wù),農(nóng)民也會(huì)面臨失地風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)農(nóng)民用土地作抵押的時(shí)候,如果無(wú)法還清債務(wù),銀行就會(huì)按規(guī)定沒(méi)收其土地承包權(quán)。此外經(jīng)濟(jì)波動(dòng)還會(huì)導(dǎo)致失地又失業(yè),2008年金融危機(jī)引起民工返鄉(xiāng)潮,如果這些民工的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn),這就引起雙失問(wèn)題。

2.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民將自己的土地轉(zhuǎn)讓出去到城里打工,在社保體系不完善的前提下就會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。一是農(nóng)民工子弟上學(xué)難,輟學(xué)學(xué)生增多;二是民工們無(wú)法享受市民待遇,沒(méi)有經(jīng)濟(jì)適用房,也沒(méi)有最低生活保障。由于他們負(fù)擔(dān)不起高昂的房?jī)r(jià),于是只能住工棚,睡水泥地。這樣的局面最終必然會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。

3.糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)一直是把糧食自給率達(dá)95%作為重要的農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行,土地流轉(zhuǎn)法律也規(guī)定了農(nóng)耕地不能轉(zhuǎn)做其它的非農(nóng)用途,但這個(gè)監(jiān)督成本巨大。由于種糧所帶來(lái)的利益相對(duì)較低,土地使用者受利益驅(qū)使就會(huì)將土地用于其他方面的種植,比如蔬菜、花卉等。因此,種糧的比例很大程度上會(huì)降低,糧食數(shù)量會(huì)下降,這種情況可能會(huì)引起國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

4.城市壓力風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)在每年至少有1600萬(wàn)人由農(nóng)村進(jìn)入城市,允許土地流轉(zhuǎn),那么從農(nóng)村走出來(lái)的那部分人將會(huì)使資源本已緊張的城市帶來(lái)壓力,由于城市現(xiàn)有的公共服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療、教育等條件和規(guī)模的限制,城市將更加擁擠,城市居民生活空間將進(jìn)一步縮小。

5.農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中,因資源條件、自然環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、政策環(huán)境以及農(nóng)業(yè)內(nèi)部等不利因素的影響,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)增收帶來(lái)的危害。允許土地流轉(zhuǎn)后,農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)將進(jìn)一步擴(kuò)大,自然風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)造成的危害將進(jìn)一步加大。目前中國(guó)人壽股份有限公司和中國(guó)人民保險(xiǎn)公司針對(duì)農(nóng)業(yè)的險(xiǎn)種由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性而很少。

土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,要切實(shí)幫助農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),使他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程中能夠盡量低風(fēng)險(xiǎn)。這是檢驗(yàn)土地流轉(zhuǎn)效果的標(biāo)尺。所以在流轉(zhuǎn)的時(shí)候要防范其風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)農(nóng)民的利益。

(一)建立和完善土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制

1.要健全土地流轉(zhuǎn)的組織機(jī)構(gòu)。為了減小經(jīng)濟(jì)糾紛,加強(qiáng)監(jiān)管,有必要建立土地流轉(zhuǎn)的組織機(jī)構(gòu),依法履行對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的管理職能,提供政策咨詢、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、土地承包合同鑒證等免費(fèi)服務(wù)。同時(shí)可建立“信息研討部”,各村確定一名土地流轉(zhuǎn)信息員,負(fù)責(zé)收集、發(fā)布各方面的土地流轉(zhuǎn)供求信息。

2.建立完善的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督體系。土地流轉(zhuǎn)涉及利益問(wèn)題,對(duì)國(guó)家意義重大,所以有必要設(shè)立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督部門(mén)。對(duì)于圈地運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)糾紛、改變土地利用性質(zhì)等情況,要尤其加大監(jiān)督力度和懲罰力度。例如建立投訴獎(jiǎng)勵(lì)制度,加強(qiáng)村民相互監(jiān)督的力度,以保證其使用性質(zhì)和土地復(fù)耕能力不變,確保國(guó)家糧食安全。

3.建立科學(xué)的農(nóng)村土地評(píng)估體系。盡快建立農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系,確立科學(xué)的評(píng)估方法和最低保護(hù)價(jià)制度,使農(nóng)地估價(jià)有章可循,有法可依。多年來(lái),農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)土地所獲得的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格往往偏低。在土地市場(chǎng)化過(guò)程中,依據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系、糧食價(jià)格變化等市場(chǎng)狀況,確定公平、合理的市場(chǎng)價(jià)格,對(duì)保障農(nóng)戶和企業(yè)的利益至關(guān)重要。

4.建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。為切實(shí)保障土地轉(zhuǎn)讓方的利益,政府可以建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后,經(jīng)營(yíng)業(yè)主每年要向流轉(zhuǎn)中心交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金,以防范業(yè)主因經(jīng)營(yíng)困難等原因無(wú)法向轉(zhuǎn)讓方兌現(xiàn)租金而引發(fā)糾紛。

5.完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制。加強(qiáng)完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制,制定和規(guī)范糾紛仲裁的各項(xiàng)制度和程序,加強(qiáng)仲裁庭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),有利于有效化解農(nóng)村矛盾,維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益,維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,保持黨的農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。一旦土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)商解決,協(xié)商不成的,可以通過(guò)鄉(xiāng)村調(diào)解,也可以通過(guò)仲裁和訴訟解決。

(二)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的配套建設(shè)

1.完善社會(huì)保障制度。廣大農(nóng)民仍然把土地作為他們的基本生活保障。所以必須建立完善多層次的農(nóng)村保障體系,包括農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助、農(nóng)村合作醫(yī)療等,為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。

2.加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于土地流轉(zhuǎn)會(huì)使得農(nóng)村人口的大量涌入,這會(huì)給城市生活帶來(lái)巨大的壓力,城市居民生活空間將縮小。所以政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),充分做好迎接進(jìn)城農(nóng)戶的準(zhǔn)備工作。如建立更多的民工子弟學(xué)校、社區(qū)醫(yī)院和經(jīng)濟(jì)住房,改善城市的交通狀況等。

3.要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。1982年,我國(guó)正式恢復(fù)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),但由于多方面原因,在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于一種名存實(shí)亡的狀態(tài)。2007年4月,中央財(cái)政10億元資金正式注入被列為首批中央財(cái)政政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)省份。但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展仍是任重而道遠(yuǎn)。為了規(guī)避土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)該建立完善科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制和再保險(xiǎn)機(jī)制,盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例。

4.逐步放開(kāi)城鄉(xiāng)戶籍制度。嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍制度,不僅限制了勞動(dòng)力的流動(dòng),不利于農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變,也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的展開(kāi)。不合理的戶籍制度可能使得農(nóng)民在城市享受不到很多他們應(yīng)該享有的公民待遇。因此,現(xiàn)行戶籍制度應(yīng)予改革。鑒于我國(guó)的國(guó)情和城市的可承受程度,這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是漸進(jìn)的。

(三)其他措施

1.提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性。有關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)法規(guī)的宣傳,提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)政策的認(rèn)識(shí)和法律意識(shí),提高農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。同時(shí)政府應(yīng)該制定扶持種植大戶、土地轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶的獎(jiǎng)勵(lì)政策,以激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。比如土地流轉(zhuǎn)達(dá)到一定面積的農(nóng)戶可以獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助,包括貼息貸款、增加貸款額度等。

2.提高農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。為了規(guī)避土地的風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)戶也必須在流轉(zhuǎn)的時(shí)候做好相關(guān)防范工作。土地流轉(zhuǎn)期限最好是短期流轉(zhuǎn)以降低農(nóng)民的失業(yè)失地的風(fēng)險(xiǎn)和薄利風(fēng)險(xiǎn);只流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán),而不流轉(zhuǎn)承包權(quán)以防止失地風(fēng)險(xiǎn),也盤(pán)活農(nóng)村土地資源;盡量不要以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股,以防止企業(yè)破產(chǎn)引起的失地風(fēng)險(xiǎn)。

分散的承包體制已經(jīng)不適合當(dāng)今的國(guó)情,土地流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)意義重大,必須了解土地流轉(zhuǎn)涉及到利益問(wèn)題,其中必然會(huì)存在很多風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此,筆者提出了流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施,這對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行及提高流轉(zhuǎn)效果意義重大。

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