遼寧國有經濟布局和結構調整的政策選擇

李松森

[摘要]國有經濟布局和結構調整是我國社會主義市場經濟體制建立過程中的一個十分重要的問題。在市場經濟體制下，國有經濟作為政府調節控制市場經濟運行的重要手段，主要作用是彌補市場經濟的缺陷，通過國有經濟帶動和引導其他經濟成分，促進國民經濟的發展。本文結合遼寧老工業基地的振興，提出了遼寧國有經濟布局和結構調整的政策建議。

[關鍵詞]國有經濟布局；結構調整；政策選擇

中圖分類號：FO61，5文獻標識碼：A文章編號：1008—4096(2009)05—0055-05

國有經濟布局和結構的調整不是簡單地退出物質生產領域，而是從發揮國有經濟彌補市場經濟缺陷的作用，調節控制市場經濟運行出發，在調節控制市場經濟運行的方式上有所創新。其實質是正確界定政府與市場的職能，并按照政府與市場職能的劃分，調整原已形成的國有經濟布局和結構，以促進生產力的發展。

遼寧國有經濟特別是傳統產業、國家出資大中型企業是遼寧國民經濟的基礎。在改革開放和發展市場經濟的過程中，遼寧國家出資企業一方面在繼續發揮著對整個國民經濟的引導和支撐作用，一方面也在不斷顯露出制約進一步發展的體制性、結構性矛盾和問題。因此，完成國有經濟布局和結構戰略性調整的任務就顯得更為艱巨、更為迫切。“九五”期間，遼寧國有經濟布局和結構調整取得了初步成效，但總體上看，國有經濟布局的結構性矛盾仍十分突出：有限的國有資本難以支撐過于龐大的國有經濟盤子。國有資產的產業參與度過高、戰線過長的狀況仍很突出。結合遼寧國有經濟地位、布局和結構的現狀，為進一步推進遼寧國有經濟布局和結構調整的進程，實現遼寧老工業基地的振興，我們提出以下政策建議供研究參考。

一、以國有資本合理配置促進產業結構優化

樹立公共財政觀念，明確政府投資的重點。逐步把國有資本投入的重心轉移到城鄉基礎設施建設、道路、交通、運輸、郵電通信、供水供電、環保等公益性、公共服務產業，不斷改善社會經濟發展的一般生產條件和人民生活水平提高的一般生活條件，促進經濟可持續發展，提高人民生活質量，增強綜合競爭力和經濟發展后勁。把政府公共事業投資與產業開發投資分開，政府投資的重點要逐步由一般競爭性、經營性項目轉向政策性、公益性和特殊競爭性項目；投資方式要由直接投資轉向股權投資，依托市場機制帶動社會資本發展國民經濟。

產業結構的優化是工業和其他產業保持與發展的必然要求。針對遼寧國家出資企業產業分布不合理，國家出資企業過多地集中于第二產業的情況，應明確產業結構調整的方向，即：增加對第二產業中的優勢行業的國有資本投入；加強對第一、第三產業的參與力度。將國有資產逐步從一般競爭性領域退出來，進入基礎產業、高科技產業和關系國計民生的關鍵行業。為改變第一產業國有經濟投入嚴重不足，城鄉二元結構矛盾突出的局面，從政府對市場經濟進行有效調節控制，促進產業協調發展的角度出發，建議通過組建農工技貿一體化的股份制企業，提高農業產品生產率，農業資源的利用效率，增加農業產品的附加值，疏通農業產品的生產、加工、銷售渠道，促進農業生產力的進一步發展和農民生活水平的提高。對第三產業主要是大力發展服務業(金融服務業、郵電通信服務業、交通服務業、環境保護服務業)和旅游業。通過組建大型股份制企業，以政府投資參與，帶動社會資本投入，促進第三產業的發展。

針對國家出資企業行業分布不合理，國家出資企業過多地集中于一般競爭性行業、過多地分布于工業、批發和零售、貿易及餐飲部門和工業部門的情況，應明確政府重點加強投入的行業主要包括老工業基地的優勢產業、金融、交通運輸、郵電通訊、高新技術科研與開發等行業；需要降低比重、逐步退出的行業主要有一般加工業、商品零售批發、餐飲、信息咨詢和旅游業等；對于其他產業和領域國有經濟布局調整，應充分利用市場機制和手段，引導多元投資主體積極參與競爭，實現國有資本合理流動、優化配置。

二、以優勢產業帶動相關產業

從解決遼寧國有經濟布局分散、戰線過長、比重過大問題人手，推動國有資本向強勢產業集中。通過對一般競爭性領域的國家出資企業實行產權轉讓，收回國有資本，用于發展石化、冶金、電子信息、機械、汽車、裝備制造業和房地產建筑業等遼寧支柱產業。以優勢產業的技術、設備、產品、市場的升級和大規模的發展，帶動相關原材料生產加工業、另配件加工業、貿易業、餐飲業、社會服務業等相關產業的發展。通過振興第二產業，形成規模經濟優勢，聯合第一和第三產業，在更大范圍內發揮國有經濟對其他產業發展的調節控制作用。

建立混合所有制企業，以國有資本存量吸引增量，以增量盤活存量，吸納、帶動和調控社會資本，放大國有經濟作用，實現國有資本保值增值。通過國有資本的投入和集中引導民間資本，共同組建大型企業集團和大型股份制公司；對涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業，實行國有獨資和國有控股；對一般性競爭行業的國家出資大中型企業實行資產重組，吸納各種經濟成分，實現投資主體多元化；提高一般競爭性產業的盈利能力和國際競爭力，提高經濟效益，增強國有資本對社會資本的控制力。

大規模、普遍的專業化協作是社會化大生產的客觀要求。石化、冶金、電子信息、機械、汽車和裝備制造業等遼寧支柱產業應當通過組建大型股份制企業和企業集團，形成大規模、普遍的專業化協作生產經營體系，增強控制力和市場競爭力。國有經濟要改變大而全、小而全的全能型生產組織方式，建立大型企業最重要的是增強產品、技術開發能力和建立強大的市場營銷體系，這是企業實力的標志，也是其他企業所不能替代的。至于生產環節，重要的是掌握關鍵工藝和增值最大的環節。一般來說，凡是通過采購可以以低成本獲得的，就沒有必要自己生產；凡是可以通過別人投資而實現的，自己就沒有必要投資，這樣可以給中小企業的協作發展留下足夠的空間。通過大企業與中小企業的專業化分工、社會化協作，形成大規模的股份制企業和適應市場競爭的合理的企業群體結構。

三、以發達地區帶動落后地區

以經濟發達地區帶動經濟落后地區是指優化國有經濟地區結構。國有經濟在地區之間的均衡分布，既是經濟結構優化，縮小地區之間經濟發展水平差距的需要，也是增加就業，提高農民收入水平，促進城市和鄉村融合協調發展，保證遼寧經濟整體可持續發展的需要。遼寧是我國主要的工業和原材料基地，工業以重工業為主，門類比較齊全。有著名的鞍山、本溪鋼鐵，撫順、阜新煤炭，錦州、大連、遼陽的石油化工工業。沈陽與京、津、滬并稱我國四大機械工業中心。海陸空交通運輸業發達，已形成以港口為門戶，鐵路公路為動脈，民用航空、海上運輸相配套的綜

合交叉立體交通網。重要城市有東北最大的工業城市和交通樞紐沈陽，輕紡工業名城、港口和旅游城市大連、丹東，“鋼城”鞍山，煤城撫順等。但是，隨著市場經濟的發展，遼寧東、西、北部工業經濟發展相對落后，如不及早改變這種局面，將制約遼寧省整個國民經濟的進一步發展。恩格斯在《反杜林論》中指出：“城市和鄉村的對立的消滅不僅是可能的，它已經成為工業生產本身的直接需要，正如它已經成為農業生產和公共衛生事業的需要一樣。只有通過城市和鄉村的融合，現在的空氣、水和土地的污毒才能排除，只有通過這種融合，才能使現在城市中日益病弱的群眾的糞便不致引起疾病，而是用來作為植物的肥料。”恩格斯還說：“大工業在全國的盡可能平衡的分布，是消滅城市和鄉村的分離的條件”。地區經濟均衡發展，可以更有效地利用各個地區的資源優勢，發展特色產業，增加社會成員的消費能力，從而促進經濟運行健康快速發展。因此，可以通過組建企業集團、大型股份制企業，將沈陽、大連、鞍山、撫順、本溪等工業城市和沿海城市的工業技術、設備、人才、貿易、交通運輸、與國內和國際市場的聯系等優勢擴展到經濟發展比較落后的地區，將過剩閑置的設備和技術輸出到東、西、北部地區，從而帶動經濟不發達地區的國民經濟發展和增加就業。也就是說，經濟發展較快、經濟技術基礎較好的城市，可以采用與落后地區聯合組建大型股份制企業和企業集團的方式，通過資本輸出、設備輸出、技術輸出、勞務輸出、管理制度輸出，實現地區經濟結構的優化。

四、以大型企業帶動中小型企業

國有資本集中要通過國家出資骨干企業做大做強來實現，國有經濟對國民經濟的主導、調節和穩定作用的發揮也主要應通過國家出資大企業和企業集團來實現。國家出資大型企業和企業集團是國民經濟實力的基礎，是產業的支柱，結構調整的依托，因此培育發展、做大做強一批擁有自主知識產權、主業突出、在國內外市場有一定競爭力的國家出資控股大型企業和企業集團的任務十分迫切。從宏觀上調整企業組織結構，形成以大企業為主導，大中小企業匹配合理、分工合作，協調發展的格局是國有經濟布局調整、優化資源配置的必然要求。

針對遼寧國家出資企業組織規模構成不合理，小型企業過多，競爭力較弱的現狀，應堅持以市場為導向、以資本為紐帶，組建和發展一批具有國際競爭力的大型企業和企業集團，優化重組國有資本。發展企業集團、既要力求做大，更要注重做強；既要多元經營，也要突出主業；既要大力扶持，又要防止行政捏合。要按照國務院有關政策規定，規范地組建和發展企業集團。企業集團要以資本為聯結紐帶，實行母子公司體制。母公司主要行使資本營運、戰略規劃、投資決策、財務管理、人事調配、綜合協調等職能，一般可組建為國有獨資公司的形式，由政府授權進行國有資本營運；也可組建為有限責任公司或股份有限公司。子公司是由母公司投資或控股設立的、以生產經營為主要職能的獨立企業法人，一般可設為股份有限公司或有限責任公司。母公司與子公司之間不是行政領導的關系，而是出資人與受資企業的關系。母公司通過集團章程約束子公司的行為，同時通過法定程序行使出資人參與子公司重大決策、選擇經營者和收益分配的權利，不介入和干預子公司的日常生產經營活動。

五、以國有資本帶動民間資本

股份制是國有經濟與非國有經濟長期并存的企業組織形式，也是發揮國有經濟主導作用的一種有效的企業組織形式。在關鍵領域，只要有國有資本絕對或相對控股，就可以吸納、控制、影響和利用龐大的社會非國有資本，成倍地放大國有經濟功能。國有化的前提是生產資料或交通手段真正發展到不適于由股份公司來管理。恩格斯說：“只有在生產資料或交通手段真正發展到不適于由股份公司來管理，因而國有化在經濟上已成為不可避免的情況下，國有化——即使是由目前的國家實行的——才意味著經濟上的進步，才意味著在由社會本身占有一切生產力方面達到了一個新的準備階段。”可見，國有化的前提是生產資料或交通手段真正發展到不適于由股份公司來管理，這時才應當由國家來管理。而這時的完全國家所有才意味著經濟上的進步。因此，可以說股份制是一種長期適應生產力發展的產權組織形式。

針對遼寧國家出資企業組織形式構成不合理，非公司制獨資企業所占比重過高，有限責任公司、股份有限公司特別是上市公司企業戶數少，比重低，對國民經濟的控制力不突出，吸引外資不力的現狀，應大力發展股份制經濟。以國有控股、參股形式，發展混合所有制經濟，實現股權和投資主體多元化。在股份制改造的操作上，要開辟各種途徑，可以通過職工持股參股。經營者承債持股，管理、技術等業務骨干持股，社會法人包括國家出資與非國家出資企業之間互相交叉持股，外商持股，嘗試社會保障基金持股等途徑，調整國有與非國有股權比例結構，實現投資主體多元化，發揮國有經濟引導作用。積極做好各項基礎工作，加快完成國家出資大中型企業主輔業分離工作，積極推動一批國家出資企業在境內外上市，一批國家出資大中型企業在主導產品上實現同外商合資合作，并落實好國家關于國有股減持等政策，穩妥推進國有資本流動。

六、以高新技術產業帶動傳統產業

國有經濟的主導作用主要體現在一個地區的支柱性和主導性產業上。因此，應當集中國有資本，吸納社會資本，加快用高新技術和先進適用技術改造傳統產業，加快國有資本進入速度，大力發展高新技術產業，發揮老優勢，再創新優勢。加快國有資本進入高新技術領域，大力發展信息、新材料、生物工程與制藥等產業，以信息化帶動工業化，提高國有經濟在高新技術產業領域的經濟總量，實現生產力跨越式發展，增強經濟實力。針對遼寧電子行業作為支柱產業之一。占有資本相對較少，企業規模不大的情況，建議政府加大對電子行業的國有資本投入力度，作大作強電子行業。通過組建大型電子行業股份制企業，形成規模經濟優勢，增強競爭力。

七、以參與國際市場競爭帶動企業機制轉換

國有資本帶動民間資本參與國際市場競爭，是國有經濟布局和結構調整的重要舉措。“資本、商品和勞務輸出”戰略是市場經濟發達國家進行結構調整的成功經驗。因此，我們建議一方面要推動遼寧省具有比較優勢的冶金業、機械裝備制造業、造船業、汽車制造業、化學工業等傳統產業的國家出資企業走出去，到國外特別是發展中國家辦廠，輸出設備、輸出產品，輸出技術、輸出勞務，開發國外資源，對外工程承包；另一方面，要推動國家出資企業與發達國家跨國公司的經濟技術合作，吸引外國資本和國內民間資本共同投資，促進高新技術產業發展，使國有經濟加快進入國際市場，參與國際市場競爭，在國際競爭中轉換經營機制，實現集聚壯大。

八、以多種形式放開放活國家出資中小企業

繼續對國家出資中小企業實行“雙轉雙放”，是提高國有經濟集中度和實現規模效益的重要方面。量大面廣的國家出資中小企業是國有經濟需要逐步盡早退出的主要部分。國家出資中小企業應繼續實行“雙轉雙放”，即轉變隸屬關系，轉變單一國有制，放開放活。由于中小企業在經營實力上難以與大型企業相比，且經營發展面臨著多重困難，資金、技術、設備很難與大型企業競爭。因此，應采取以下措施：一是以中外合資合作為核心，放開中小企業，鼓勵引導民營資本和外國資本參加投資經營；二是加大兼并、破產、聯合、拍賣的力度，鼓勵以資產剝離的方式，以優質資產與擁有資本技術優勢的外商和其他企業合作；三是積極促進中小型企業與大型企業合并，加強企業專業化協作分工；四是鼓勵中小企業實施多種多樣的改組、改制，促進建立靈活、有效的經營機制；五是健全法規、規范操作，完成產權制度改革，把放小和扶小結合起來，引導中小企業特別是科技型企業向“專、精、特、新”方向發展，建立完善的服務體系和投融資擔保體系，在資金融通、技術創新、市場開拓、人才培訓和信息咨詢等方面，為中小企業發展服務；六是制定國有資本逐步退出中小企業的政策，在資產評估、安置職工等方面放寬政策。

九、以管理創新帶動經濟效益提高

現代企業管理制度是現代企業制度的重要內容，公司制是現代企業制度的有效形式。國有經濟建立現代企業制度，是實現公有制與市場經濟相結合的有效途徑，是整個經濟體制改革的關鍵環節。要積極推進國家出資大中型企業進行規范的公司制改造，完善公司法人治理結構。采用現代企業管理技術、方法和手段，學習和借鑒國內外先進管理經驗，大力加強和改善企業管理。在管理創新中，應突出強調企業技術創新戰略和市場營銷戰略的研究。國內外市場日趨激烈的競爭形勢要求企業必須高度重視科學決策和風險管理，使企業能夠經受住市場變化的沖擊，有效規避風險。可以在公司制企業的董事會設立專門的戰略發展和咨詢部門，重點國家出資大型企業集團可選擇國際知名咨詢機構為企業發展提供服務。實行目標成本管理，強化資金管理，加強質量管理，嚴格現場管理，積極推行現代企業管理技術、手段和方法，全面提高企業管理水平。

以國有資產所有權、占有使用權和監督管理經營權的進一步分離，促進國家出資企業監督管理經營水平的提高，進而帶動經濟效益的提高，從根本上扭轉國有經濟長期經營虧損的局面。在明確國有經濟布局和結構調整目標的基礎上，改革國有資產管理體制，建立現代產權制度，是順利實現國有經濟布局和結構調整目標的關鍵。產權關系不清晰，權利、責任和義務不對等，是國家出資企業效益不高，制約生產力進一步發展的深層次原因。為此，應當進一步界定國有資產所有者、占有使用者和監督管理經營者的權利、責任和義務；根據這三個產權主體的財產權利，進一步確定其各自的收益權；通過完善法律法規對國有資產所有者、占有使用者和監督管理經營者的財產權利給予法律規范和法律保護。真正調動國有資產所有者、占有使用者和監督管理經營者的積極性，以提高國有企業的經濟效益。

十、以產品質量提高和擴大營銷帶動生產發展

以市場為導向，積極用高新技術改造傳統產業，提高產品的技術含量和檔次，挑選一批重點企業及時調整產品結構，著力開拓國內市場，提高產品的國內市場占有率。生產的全球化和企業經營的國際化，已經成為當代世界經濟發展的重要特點。在我國加入世界貿易組織(wTO)后，隨著進口關稅的逐步降低，將會有更多國外企業與商品進入中國市場，競爭將更加激烈。面對嚴峻的競爭，國家出資大中型企業應當加大力度開發研制名牌產品和競爭力強的高質量產品；建立高效的國際市場信息網絡，及時根據國際市場的發展變化，調整產品結構，爭取在國際市場上占有一席之地。面對新的市場環境的競爭壓力，必須在思維方式上進行更新，把長期習慣于搞生產經營轉到資本運營上來。要適應市場經濟的要求，把企業的經營放到以營銷為主和資本運作上來。以產品為重點，不斷提高產品質量，提高勞動生產率，提高經濟效益。牢固樹立市場觀念，大力開拓兩個市場，堅持對外開放，發展開放型經濟。通過開放，面向兩個市場，以存量吸引增量，實現投資主體多元化，加快企業經營機制的轉變。

十一、以政策支持促進優勢企業的發展

從近年遼寧國家出資企業資產運行結果來看，國家出資企業盈利水平，并沒有強有力的后勁支撐，特別是巨額的資產經營掛賬，企業辦社會問題等，隨時影響著企業的經營效益。因此，在實施穩健財政政策的前提下，應通過加大結構調整力度，對重點國家出資企業進行政策支持，積極推行技術進步，提高工業企業競爭能力。隨著技術進步和經濟國際化的進程加快，產業競爭越來越取決于高級科學技術。因此，國家出資企業要有持久的競爭能力和長久穩定的資產收益，必須具有高技術含量、高質量、高附加值的產品。為提高優勢國家出資企業在國際國內市場的競爭能力，應采取以下必要的優惠政策措施：第一，增加國有資本投入，加大科學技術開發力度，促進技術創新；第二，實行授權經營政策和減免稅政策，促進一批擁有高新技術、裝備一流、管理科學的大型企業或企業集團的形成；第三，采取財政優惠貼息等措施，鼓勵和推進企業技術更新和設備升級，改造傳統產業；第四，為保障盈利企業的持續經營，應遵循市場運行規則，拓寬融資渠道，增強企業直接融資和變現能力；第五，改善企業經營環境，為國家出資企業減負，推行債權轉股權，取消各種形式的企業辦社會負擔，規范競爭秩序。