美國存款準備金制度對中國央行存款準備金管理的啟示和經驗借鑒

洪傳堯

摘要:美國聯邦儲備局在正式建立存款準備金制度以來,實際上執行的一直都是一種差額存款準備金率制度,但其存款準備金制度和具體操作卻經歷了一個歷史的變革。考察這種變革,對于我國央行存款準備金管理的會有一些啟示和借鑒意義。

關鍵詞:美國;存款準備金制度;借鑒

一、美國的存款準備金制度

(一)美國存款準備金制度的演變

美國存款準備金制度作用的演變經歷了三個階段:

1.美國聯邦儲備體系創立初期,以提供短期流動性為目標的差額存款準備金率制度1913年的《聯邦儲備法》建立的聯邦儲備銀行體系,扮演著最后貸款人的角色,主要目標是滿足銀行體系短期流動性,以緩解周期性的經濟危機。作為聯邦儲備體系的成員銀行,要求按照其活期存款一定比例持有準備金,但這種比例因地區而異:中心儲備城市的銀行為18%,儲備城市銀行15%,鄉村銀行12%。后來由于這種較高的存款準備金率給成員銀行造成較大的成本壓力,1917年美聯儲降低了相應的準備金率,中心儲備城市的銀行為13%,儲備城市銀行10%,鄉村銀行7%。成員銀行的定期存款準備金率降為3%。

2.二十世紀二、三十年代開始到二戰前,存款準備金制度轉向以影響信貸為目標二十世紀二、三十年代,美聯儲逐漸轉變最后貸款人的角色,存款準備金制度也從原先保證銀行體系流動性,開始轉向以影響商業銀行的信貸行為目標。但直到二十年代末,由于再貼現率總體上低于市場利率,以及貼現窗口較低的監管壓力,美聯儲主要以再貼現窗口來影響銀行的信貸行為。加上美聯儲沒有提高法定準備金率的授權等因素,這一時期存款準備金制度對信貸擴張的影響較小。

3.戰后,以調控貨幣供應量為主題的差額存款準備金率制度。這一階段的具體操作經歷了三次變化:一是戰后至1980年《貨幣控制法》的出臺。在這一時期美聯儲根據商業銀行的存款業務創新出臺相應的準備金制度。二是1980年《貨幣控制法》至1984年,建立以M1為調控目標的存款準備金制度1980年的《貨幣控制法》建立了一套普遍適用于所有存款機構的存款準備金制度,消除了原來美聯儲會員和非會員銀行適用于不同準備金制度的弊端,將互助儲蓄銀行、儲蓄和貸款協會等存款類金融機構納入了存款準備金制度體系,同時賦予美聯儲對交易賬戶追加最高為4%補充準備金等權力,這些規定強化了美聯儲利用準備金制度實現貨幣政策目標的力度。從而建立起了以貨幣供給量M1為調控目標的存款準備金制度。而且為了改善對M1的短期調控力度,1982年美聯儲決定執行同期存款準備金計提方案(CRR),重新以當期商業銀行的存款水平來計算對其準備金要求。三是1984年后,以M2作為貨幣政策中間目標后的存款準備金制度1984年以后,由于存款賬戶的創新和對存款利率的逐漸放開,M1與貨幣政策最終目標的關聯性減弱。原來以調整準備金要求為基礎,以短期控制M1為中間目標的貨幣政策操作手段也不再適用。美聯儲更多利用公開市場業務和再貼現窗口操作,通過調節存款機構準備金的成本及運用,來調控貨幣信貸狀況。貨幣政策中間目標也轉向對市場利率更為敏感的M2。這樣,原來建立的以調控M1為目標的存款準備金制度,作為一種貨幣政策工具的作用也被削弱。

(二)美國存款準備金制度計提方法的變革

美國存款準備金制度計提的變革是圍繞無時差準備金制度(CRR)何時差準備金制度(LRR)進行的。前者是指準備金的提取到位只有兩天時間差的計提方案。商業銀行按兩周平均存款余額計提準備金,在此計算期結束后的第二天保證該準備金按時到位,并將其保持兩周至第二個計算期的開始。而時差準備金制度則是指準備金的提取到位有將近兩周時間差,指商業銀行按第一周的存款平均余額計提準備金,然后在第三周保證金制度到位,并保持一周。美聯儲面對不同的經濟形勢,為解決不同的經濟問題,時而采用無時差準備金制度,時而轉向 時差準備金制度,其歷史演變如下:

1.1968 年 9 月開始美國使用時差準備金制度。當時只有美聯儲系統的商業銀行才繳納準備金,加重了聯邦儲備系統中的商業銀行的負擔,可用資金少,形成了商業銀行脫離美聯儲系統的傾向。美聯儲為了扭轉這種局面,減輕需繳納準備金的商業銀行的負擔,采取時差準備金制度。

2.1982 年 6 月,美國聯邦儲備體系理事會決定采用無時差準備金制度,從 1982 年 2 月起正式實行。當時的背景是 60—70 年代通貨膨脹問題在世界范圍內日趨嚴重,貨幣主義盛行并積極要求實 行無時差準備金制度。按照貨幣主義的觀點,通貨膨脹的原因在于貨幣供給過多,而時差準備金制 度的信用創造規模要大于無時差準備金制度,為了緩解通貨膨脹,應采用無時差準備金制度。美聯 理事會也認為采取無時差準備金制度可以“加強存款機構所持準備金與貨幣供給的聯系,以改善貨幣政策的執行,并提高聯儲對貨幣存量的控制能力”。

3.1998年8月,美貨幣當局又轉向時差準備金制度,盡管美國國內經濟狀況良好,公開市場委員會甚至將聯邦基金利率目標提高至 5.5%的水平以防止通貨膨脹,但考慮當時的國際情況,美聯儲再次起用時差準備金制度。1997 年始于東南亞的金融危機在世界范圍內蔓延,促使美國投資者大量收回在國外的投資,其他國家對美元需求也變得十分強烈,從而拉動美元匯率上升,美國貿易赤字擴大,此時采用時差準備金制度,增加美國的貨幣供給,以防止美元匯率進一步上升。

美聯儲面對不同的經濟形勢實行不同的準備金計提方案對控制商業銀行的信用創造能力和償債能力,穩定貨幣流通,保持經濟平穩增長起到了重要作用。

二、當前中國央行存款準備金管理存在的問題

(一)存款準備金繳存基數不能科學準確地反映金融機構存款負債的真實情況

當前法定存款準備金繳存基數是旬末日存款余額,屬統計學中的時點存款數,在統計學上時點數與時段數是有區別的。以金融機構存款時點數來反映某段時間該金融機構的存款情況,不夠科學和合理。因為受商業銀行業務考核和經營規律的影響,月末、旬末日一般是存款余額高峰期。而月末日、旬末日的存款余額不能準確地反映金融機構一個月或一個旬的存款負債情況。另外,按旬末余額計提準備金可能會造成金融機構可以根據自己的需要少繳或多繳準備金現象。金融機構可能會將一些存款負債業務如企業貸款產生的派生性存款業務等等,按其需要調節是否在旬末日發生,以便增加或減少該金融機構的存款負債總量,從而少繳或多繳準備金現象。

(二)現行存款準備金管理處罰辦法不夠健全

一是現行的處罰種類較為單一。按照《中華人民共和國行政處罰法》第五條和第二十七條的規定,實施行政處罰,應當堅持處罰與教育相結合;具體的處罰分為警告、罰款、沒收違法所得等,行政機關可以依據具體情況,給予不同的處理。而當前對違反存款準備金管理制度的處罰,僅明確了對金融機構少繳存款準備金的,可以處以罰款,少則幾十萬元,多則上百萬元的罰款。二是對金融機構截留占用、挪用以及繳存資金缺乏導致遲繳等情況,沒有相應的處罰辦法,易導致個別金融機構故意遲繳存款準備金等問題發生。

(三)存款準備金監管難以形成有效的合力

存款準備金作為一項重要的貨幣政策工具,應屬于貨幣信貸部門的管理職責,但其日常核算、具體操作卻在會計營業部門。基層央行貨幣信貸部門由于無法及時掌握存款準備金的繳存、欠繳及處罰情況,難以進行有效的管理和對貨幣政策實施效應的分析,而會計營業部門在日常的柜面審核中只能偏重于對會計核算業務方面的管理,對被考核金融機構報送的存款余額表及相關會計資料的真實性、準確性考核只能限于形式。

三、加強基層央行存款準備金管理的經驗借鑒和政策建議

(一)當前我國存款準備金的管理應得到重視和加強

應看到,美國自 1980 年的《貨幣控制法》至今,存款準備金制度無實質變化,其功能在弱 化,單靠調節存款準備金比率已無法控制貨幣供給量。隨著中央 銀行間接調控能力的增強,公開市場操作和再貼現政策的作用必然日益突現出來,存款準備金政策 功能逐漸弱化是大勢所趨。因此,從長遠來看不宜將準備金作為我國中央銀行進行貨幣調控的主要政策工具。但是,成功的公開市場操作有賴于三個前提條件:發達的金融市場、央行在金融體系中的絕對權威、 高度發達的信用制度。從現實情況看來,上述三個條件在我國尚不具備;再貼現政策的運用有賴于發達的商業信用和廣泛使用的商業票據,而我國目前商業信用尚不發達,票據貼現和貼現市場還不成熟。可見,我國商業銀行公開市場操作和再貼現的業務規模近期難以擴大,人民銀行必須仍然高 度重視存款準備金制度在控制金融機構信用,創造貨幣供應量方面的重要作用,制定合理的存款準 備金比率,創造穩定的基礎貨幣需求,為有效運用其他貨幣政策工具奠定基礎,為基準利率的形成創造條件。

(二)建議調整存款準備金的計提基數

為能更全面和科學地反映商業銀行旬度存款的基本情況,建議總行將以一般存款的旬平均數作為存款準備金的計提基數。與美國的準備金制度比較,我國準備金制度對貨幣流通的穩定性顯然要弱得多,因為我國準備 金與存款的比例只保持在旬末這一天,其余時間并不具備制約存款的功能,商業銀行在牟利動機下,可能在這其余時間擴張存款,在旬末這一天將存款余額降下來以降低經營成本,造成貨幣供給的大起大落。可借鑒美國的做法,在確定按平均余額計提準備金的基礎上,同時應根據經濟金融形勢的需要做出相機決策:當通貨膨脹壓力大時,采取類似無時差準備金制度的計提方法,以使貨幣供給量適當 減少;面臨通貨緊縮時,則可采用時差準備金制度,從而緩解通貨緊縮,并給以商業銀行足夠調節 頭寸的時間,幫助債務負擔較重的商業銀行度過困難時期。

(三)建立和完善相關考核處罰辦法

從美國存款準備金制度的變革可以看到,每次變革都有法律作支持,以保證準備金制度的有效實施及美聯儲貨幣監管職能的實現。在我國,通常認為,銀行監管從中央銀行分離之后,中央銀行就不再具有監管職能,由銀監會代為實施。但應看到,當金融機構出現流動性 危機時,仍需央行以最后貸款人身份為陷入流動性困境的機構提供資金支持。因此,中央銀行應進一步健全完善法律規章制度,有效地實現提供有力的法律環境:一是建立對金融機構的考核機制。要在日常監督和定期監督的基礎上,對金融機構繳存存款準備金情況進行必要的登記,定期考核,并實行教育和處罰相結合的原則,對違規性質嚴重的,應及時進行處罰。二是對于違反存款準備金繳存的各種情況,如截留占用、挪用、遲繳、少繳、拒繳等,應有明確的區分和界定,并注意處罰標準的一致性,以確保存款準備金制度的作用得到更好的發揮。

(四)明確內部職責分工,提高存款準備金管理的整體合力

建議總行出臺相關制度和辦法,建立對存款準備金有管理職責的內部各部門的協調機制。會計、營業部門應將日常的考核信息及管理中存在的問題及時反饋給貨幣信貸部門,對于欠繳等異常情況應在發生時及時通知貨幣信貸部門;事后監督部門應加強對存款準備金繳存和處罰情況的監督,發現問題及時向營業部門反饋。貨幣信貸部門定期對法人金融機構報送的會計資料進行專項現場檢查,以確保繳存存款準備金的真實性,并及時分析研究存款準備金政策的實施效應,充分發揮存款準備金貨幣政策工具的作用。

參考文獻:

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2.張新帆 《我國存款準備金制度存在的經濟法律問題》 遼寧經濟 2004 年第 2 期。

3.胡海鷗 胡振紅 《美國重新實行時差準備金制度的意義與啟示》外國經濟與管理 2000 年第 4 期。

(作者單位:中國人民銀行海口中心支行)