我國小城鎮建設發展問題探討

魯 楠

內容摘要：農村問題始終是關系到我國整個國民經濟健康發展的重要問題，通過農村小城鎮建設，能夠促進農村經濟的健康發展，推動整個社會的進步。本文從城鎮化的內涵界定入手，詳細闡述了我國農村小城鎮建設的發展進程、特點以及作用，通過分析小城鎮發展滯后的原因，提出了戶籍制度改革、發揮政府職能等手段來促進小城鎮的發展。小城鎮建設體系的完善，不僅對農村經濟，更是對整個國民經濟的發展起了非常重要的作用。

關鍵詞：城鎮化小城鎮建設戶籍制度制度創新

中圖分類號：F320

文獻標識碼：A

小城鎮建設作為我國現代化建設的重要組成部分，關系到九億農民的生產、生活，對于我國農村乃至整個國民經濟的全局都起著至關重要的作用。小城鎮建設促進了農村經濟發展與社會的進步，改善了農民的生產、生活條件，創造了良好的鄉村投資環境，促進了鄉村非農產業的合理布局與健康發展，推動了農村產業結構的調整，為發展鄉村第三產業提供了條件，同時加快了農村富余勞動力的轉移，促進了農村精神文明建設與社會的進步。

農村城鎮化的內涵界定

“城鎮化”亦稱“城市化”。在我國，由于非農地區包括“城市”與“鎮”兩種類型，因而本文認為將“城市化”稱為“城鎮化”更符合中國實際。而所謂的城鎮化，就是指社會生產力在工業化、信息化的基礎上，在經濟結構、人口居住、人口素質等方面由傳統農村文明轉變為現代城鎮文明的自然歷史過程。對于城鎮化的界定，還有一種說法為“二元城鎮化”，即將城鎮化分為“城市化”與“農村城鎮化”。其理論認為，“城市化”指人口向城市的集中過程；“農村城鎮化”指農村人口向縣城范圍的城鎮集中的過程。但筆者認為這不是城鎮化的全部內容與客觀規律的正確反映與全面概括。

首先，人口城鎮化并不是城鎮化的全部內容，將“城鎮化”等同于“人口城鎮化”，將“農村城鎮化”等同于“農村人口城鎮化”，即從城鎮人口占總人口的比例來判斷“城鎮化”、“農村城鎮化”的狀況是不全面的，這是對城鎮化的一種簡單化理解。

其次，農村人口城鎮化是人口城鎮化的實質與主要內容。人口城鎮化是城鎮化的一個重要方面。從動態上看，人口城鎮化指農村人口不斷轉變為城鎮人口。使城鎮人口占總人口的比重不斷上升；從靜態上看，人口城鎮化指城鎮人口占總人口的比重達到或接近飽和的狀態。顯然，離開了農村人口向城市集中、向城鎮集中，“城鎮化”就失去了主要對象。人口城鎮化的實質與主要內容就是農村人口的城鎮化。離開了農村人口向城鎮遷移的“城市化”，實際上是不存在的。

第三，二元城鎮化理論在中國的市場經濟條件下行不通。在市場經濟條件下，農村勞動力、勞動人口向城鎮轉移，向何種城市類型轉移完全是由各地城鎮市場狀況與各類轉移者自身狀況為轉移的，所以要求農村勞動力只向城鎮轉移是不現實的。

總之，筆者認為人口城鎮化是城鎮化的一個重要方面，農村人口城鎮化是人口城鎮化的實質與主要內容。一般說來，城鎮化有三種途徑一是原有城鎮的擴張，將一部分原來的農村社區并入城鎮；二是新興城鎮的設立，使原來的農村社區變成新的城鎮社區；三是在農村經濟高速發展和城鎮文明廣泛擴散的基礎上，使農村居民居住在農村社區也能享受到現代城鎮文明。因此，農村城鎮化實際上是城鎮化的第三種途徑即農村的物質生活條件和精神生活狀況都實現城鎮化。

我國農村小城鎮發展的進程與特征

(一)我國小城鎮發展的進程

恢復調整階段(1949-1957年)。建國初，國家在全國設立136個城市，并對舊的城鎮體系進行了調整，以“鎮”作為縣轄基層政權建制被確定下來。到了1956年，國家對城鎮工商業的社會主義改造，使得小城鎮商飲服務業受到較大影響，在一定程度上影響了小城鎮的發展。

緩慢波動發展階段(1958-1966年)。1958年實行了人民公社化，撤銷了一大批建制鎮，加之計劃經濟體制的加強，使得以工商活動為主的集鎮逐漸萎縮。1958-1960年的“大躍進”與人民公社運動，城鎮人口迅速增長。由于城鎮人口激增，政府為緩解城市壓力，動員城鎮人口下鄉，城鎮人口數量下降。城鎮的發展大起大落，給國民經濟帶來了不必要的損失。

停止衰退階段(1966－1978年)。1966年的“文化大革命”對我國社會經濟各項事業帶來了一場巨大的浩劫。對小城鎮的發展也帶來了災難性的影響，小城鎮建設處于停滯衰退階段。

全面恢復與穩定發展階段{1978年以后)。黨的十一屆三中全會糾正了以往的錯誤路線，我國政治、經濟與社會發展進入了一個有序發展的新時期，各項事業步入正軌。從1979年開始，政府將小城鎮建設納入重要議事日程，提出了積極發展小城鎮的基本戰略，大大推動了我國小城鎮建設。同時，小城鎮在職能上趨于多元化，基礎設施水平提高，同時小城鎮在地域布局上日趨合理，使全國小城鎮體系趨于完善。

(二)我國小城鎮發展的特征

農村建制鎮數量多、密度大，鎮域范圍小。1999年末，全國建制鎮數量已占鄉鎮總數的43％。密度較高的大多分布在東部沿海等發達地區。

建制鎮對鄉鎮企業的聚集功能減弱，鄉鎮企業分散布局嚴重。全國擁有各類非農鄉鎮企業150多萬家，大多集中在村及村以下，這說明農村鄉鎮對鄉鎮企業的聚集力較弱。

農村人口城鎮化水平低，滯后于農村產業結構的變化和農村工業化水平。城鎮數量的增長本身不能代表農村城鎮化水平的提高，關鍵要看農村人口城鎮化水平。根據全國農業普查表明，1996年末全國農村建制鎮16126個，人口在6000人以下的占80％，4000人以下的占64.4％，超過10000人的占9.6％。

農村建制鎮鎮區人均占地規模大。建制鎮鎮區人口規模越小，人均占地規模越大。

農村小城鎮的職能作用

(一)小城鎮的社會職能

行政中心職能。有些小城鎮是政府行政區域(如縣、鄉、鎮等)的所在地，具有顯著的行政管理職能，承擔著對所轄區域內執行國家權力、行使諸如政府治安、司法、建設與土地管理，農、林、水、電管理，工商與稅務、糧食管理，交通監理等的權力。以行政職能為主的小城鎮易受行政設置變化的影響，行政建制的設置、取消與級別升降在很大程度上決定著小城鎮的發展規模、速度與性質。

文教科技職能。小城鎮作為鄉村區域的集聚點一般是鄉村區域的文化、教育和科技推廣與培訓中心，尤其是近年來隨著農村經濟的發展，不少小城鎮文化科教設施不斷完善，不少縣城建制鎮及一些中心鎮都設有中等專科院校、職業技校及高級中學，一般小城鎮也設有初級中學、小學及幼兒園等。這些文教設施對于提高農村居民文化教育素質有著重要作用。現在大

多數小城鎮都設有科技站及各種農村合作組織團體，對于農村推廣科技文化知識、加大科技進村進田的深度、提高農民科技水平有著重要作用。

醫療保健中心。我國村鎮建設規劃標準規定。中心鎮應設中心衛生院、防疫站、保健站與計劃生育指導站，而一般鄉鎮應設衛生院(所、室)及計劃生育站，實現“小病不出村、大病不出鎮”的目標，因而小城鎮對于農村居民改善醫療衛生保健條件、提高農民身體素質、推進農村計劃生育等工作有著重要作用。

(二)小城鎮的經濟職能

由于農村經濟的地域與結構分異規律的影響，小城鎮在農村資源利用、主導產業選擇以及在農村經濟發展中作用各不相同，表現出小城鎮多方面的經濟職能：

工業中心。小城鎮作為鄉鎮企業的載體首先是農村工業的集聚中心，改革開放以來，在東部沿海地區及內地涌現出一大批農村“工業城”，這些以工業為主導產業的小城鎮如雨后春筍般迅速發展，其產值占農村社會總產值的比重一般較大，從事工業生產活動的勞動和在農村就業結構中處于突出位置。

農業生產管理中心。在我國農業區，尤其是糧食、經濟作物、漁業與畜禽等的商品生產基地，有不少小城鎮以第一產業為基礎，并有為其服務的產前、產中、產后社會化服務體系，是農業產業化發展的組織中心。

商業中心。小城鎮一般都設有周期性集市，建有商店、飯店、旅店及理發、修理等店鋪，是農村重要的商貿飲食服務業中心。商業職能既是一般小城鎮的主要職能之一，也是小城鎮發展比較活躍的重要原因。

我國農村城鎮化滯后的原因

(一)長期實行重工業優先的發展戰略

新中國成立以后，在相當長的一段時期內，我國實行的是優先發展重工業的戰略。據統計，1983～1985年，我國輕工業投資與重工業投資之比為1：7.3，而在第二個五年計劃的1958～1962年期間，已高達1：8.4。由于鋼鐵、機械制造等重工業資本有機構成高，大多屬于資本密集型行業，因而對勞動力的吸收能力比較低。有關研究表明，從1952～1987年新增工業投資應當吸納勞動力17113.7萬人，而實際吸納勞動力僅8097萬人，少吸納9016.7萬人，即實際吸納的勞動力僅為應吸納勞動力的47％。顯然，這是我國城鎮化滯后的一個重要原因。

(二)工業布局過于分散

在計劃經濟體制時期，特別是實行人民公社化以后，全國各省、市、自治區，各地、市、州，甚至各縣、鄉，都大辦工業，都要建設“自己的工業體系”，都力求“小而全”、“萬事不求人”，因而造成地方工業異常分散的格局。20世紀60年代中期開始“三線建設”之后，在“分散、靠山、隱蔽”的思想指導下，國家雖然先后投入建設資金2000多億元，建成全民所有制企業2.9萬個。這些“三線”企業在西部的崛起，雖然對打破我國沿海和內地生產力布局不平衡的格局起了很大的作用，但是，這些企業分散建立在遠離城市和鐵路、公路干線的邊遠山區，既不利于這些企業的發展，又不利于人口城鎮化率的提高。雖然“三線”建設時期在西部形成了像六盤水、渡口市之類的新興工業城市，但這些城市以能源、原材料生產為主，產業結構單一，吸引力和輻射力較弱。所以說，“三線”建設再次使我國失去了讓工業化推動城鎮化發展的機會。

(三)戶籍制度

1958年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，把戶口分為農業戶口和非農業戶口兩種形式。以這兩種戶口為基礎，國家又相繼推出了和戶籍制度相配套的就業制度、食品供應制度、社會保障制度、住房制度等。城鄉收入的巨大反差，沒有引起人口大規模流向城鎮，沒有形成巨大的人口壓力。戶籍制度人為地壓制了社會對城鎮人口的供給和需要，它不僅使進城的農民只能在“體外循環”，不能變成真正的城市人，從而在一定程度上削弱了城鎮對農民的吸引力，更加嚴重的是它分割了勞動力市場，把勞動人口分成農業戶口和非農業戶口兩個部分。農業戶口和非農業戶口又被以行政區別為基礎分割為不同的小區域市場，妨礙城鄉勞動力配置的一體化，無法形成全國統一的勞動力市場。反而形成多個利益集團，提高了城鎮居民和發達地區人口的討價還價能力，對城鎮和經濟發達地區的勞動力價格上升起到了重要的推動作用，使價格不能反映勞動力剩余狀況。

我國農村城鎮化發展的新思路

(一)創新戶籍制度

目前改革戶籍制度應采取“分小步走、分類推進”的辦法。首先，應在縣以下(含縣城)城鎮及小城市實行土地換戶口的辦法，允許退出土地后的農民，轉為正式城鎮戶口。這樣一方面有利于把一批縣城及小城鎮發展成大中城市，緩解下一步戶口制度改革的困難；另一方面，又有利于農業經營規模的擴大。其次，改革縣以上(不含縣城)大中城市的用工制度，打破過去招工招干以戶口為基礎的傳統做法，實現戶口和就業相分離。同時打破城市與城市間的流動限制，允許城鎮人口在城鎮自由流動，以促進全國統一的勞動力市場的形成。第三，在大中城市實行土地換戶口的辦法，允許農民自覺自愿轉為城市戶口。第四，完全廢除戶口制度，最終完成戶口制度的改革，使非農業人口和農業人口的差別僅表現為職業分工的不同，而不是各種各樣的社會福利待遇的差別。對人口實行屬地管理。同時，在具體的實施過程中注意因時制宜，因人制宜。

(二)改革農村的產權制度

城鎮化進程緩慢的原因除城市對農村人口缺乏足夠的容量外，還有一個原因就是農村缺乏擠出效應，最關鍵的是農村的產權制度。目前農村的產權制度以集體產權制為主，只有具有某個社區的居民身份時，才能享受一份利益，遷出該社區就不能對集體財產擁有所有權及收益權。所以，有的發達村莊，女的不愿外嫁，甚至不愿意遷出村莊進入城市。有的地區還出現了由城里遷移回農村的所謂“逆遷移”現象。這種現象被一些人看成是一種新事物而倍加贊揚，但這種現象反映的不是一種進步，而是一種退步。我國目前的城市人口不是多了而是少了。從西方一些國家的歷史看，已經出現了城市人口向郊區遷移的現象，但屬于城鎮化過程中的一個新階段，我們將其稱為后城鎮化階段。我國目前還沒有走完城市化的過程就去談論后城市化問題是過于超前了。目前面臨的基本任務是要把大量人口遷到城市中去，拆掉阻礙農村城鎮化的各種制度壁壘。從農村來說，農村的集體經濟和土地是農民安全網的兩個支柱，如何把這兩個支柱隨著農民進城轉換到城里來，是堅定農民遷移決心的重要環節。

(三)充分發揮政府作用

總體設計的作用。企業與個人是城鎮化進程中的微觀主體，追求自身利益的最大化是支配企業和個人行為的基本法則。企業決定從事哪種產業，廠址建在何處，建在城市還是小城鎮，勞動力為獲得最大收入而決定留在農村，還是進入城市，都是

由他們自身決定的。由于自身的局限性，不可能把握城市化的發展規律，也不可能對城鎮化的宏觀發展方向做出選擇。因此如果缺乏宏觀調控，城鎮化將處于無序之中。政府作為社會主體的代表，它不僅要代表社會主體的利益，而且要代表社會主體實行各種選擇。因此，政府和企業與個人因目標模式的不同而行動也會時有一致、時有矛盾，兩大主體的互動是和諧和摩擦并進，這就要求政府成為體現社會利益的代表，根據社會經濟發展的目標制定城鎮化的發展道路，而且要有具體的規劃設計，以指導微觀經濟主體的經濟活動。城市化的順利推進，兩大主體都是不可缺少的。沒有微觀主體，城鎮化過程將失去內容，沒有宏觀主體，城鎮化過程將失去導向，處于無序狀態。

經濟誘導作用。微觀主體行為與社會選擇之間的差距，要求政府必須通過一系列的手段，諸如法律的、經濟的、行政的手段，誘導微觀主體的行為，使其按照政府設計的城鎮化道路發展，最終實現與社會選擇的一致性。然而，誘導不同于強制，誘導的機理是調整物質利益。改革開放以來，企業和個人利益市場取向的增強，使得政府通過對企業及勞動力物質利益的調節，引導企業和勞動力的流向成為可能。如政府要重點發展某小型城市，使其在若干年內成為一個中型甚至大型城市，那么，政府可以采取調節不同地域間利益差別和資源配置的方式。誘使企業和勞動力、其他人口流入。如給進入該市的企業以稅收優惠、信貸優惠，對進入該市的勞動力、人口等收取很低的城建費甚至免費等。政府還可通過增加投資、要求地方配套投資等建設某一主導產業來帶動其他行業的發展。這樣，就使得企業會很快地在該市聚集，人口因而在該市聚居。相反，政府若要控制某大城市的擴展，則對該市的產業結構進行調節，限制某些行業進入，對新建企業實行資金、信貸控制，實行嚴格的審批程序，對流入該市的人口征收很高的城市管理費等，從而達到限制城市規模繼續擴大的目的。誘導作用的發揮，主要依靠于市場的完善和不同行為主體對市場調節反應的靈敏程度。隨著社會主義市場經濟體制的建立，誘導作用將日益明顯。

必要的行政干預作用。政府對城鎮化過程中對企業和個人行為的誘導，受經濟利益和社會利益時有沖突的局限，難以對微觀主體追求非經濟利益目標的行為構成約束，這就要求政府在采用其他手段的同時，還必須采用適當的行政手段，對城鎮化過程進行直接的干預。這種干預作用是由政府通過組織機構系統直接施加于微觀主體的。政府通過發布命令、下達計劃。規定微觀主體如何行動，從而使微觀主體沒有可選擇的余地。政府干預的內容包括制定城市化方略，指導城市規劃，協調基礎設施建設，加強綜合管理，引導人口流動等。政府通過制定總體工業化發展戰略及政策。確定整個國民經濟發展路線，并在此基礎上通過對農村及城市系統的行政管理，使宏觀總體的目標得以實現，就是政府對城市化的干預作用。這種作用使社會選擇系統只包括單一的政府選擇，具有時效性、力度大的特點，避免了經濟調節手段的滯后性。可見，政府對城鎮化過程進行干預是十分必要的。但就其效果而言，干預可能是積極的，也可能是消極的，存在著由于判斷失誤而造成嚴重損失的隱患。這取決于政府對城鎮化規律的掌握程度及城鎮化道路設計的正確與否，同時，還取決于政府對城鎮化進行干預的手段選擇及運用得正確與否。正確的道路設計和手段運用，會加速城鎮化的進程；反之，則會延緩城鎮化進程。而正確的設計和運用。則來源于政府對城鎮化規律及本國社會經濟發展狀況的正確認識及在這一正確認識下，對城鎮化道路和手段的正確選擇。

農村城鎮化戰略的提出有著深刻的政策內涵。在改革以來的農村經濟政策中，小城鎮的發展問題往往是同鄉鎮企業的發展問題共同提出的。當前，農村工業化已經取得了很大進展，而且依靠傳統的增長模式已經很難保持持續健康發展的情況下，加快農村城鎮化進程的意義就進一步凸顯出來。所以，小城鎮發展戰略是國家推動農村經濟增長方式轉變的一項重大決策。