基本公共服務均等化的內涵及實現途徑分析

韓學麗

內容摘要：在市場經濟中，財政提供的公共服務可分為兩種：基本公共服務和一般公共服務。基本公共服務就是為滿足民眾最基本的生存權和發展權而提供的公共服務，具有純公共產品的性質。公共服務均等化是經濟社會發展到一定階段的產物，本文從范圍、標準及其均等化方面分析了公共服務均等化的內涵，并對其實現途徑進行了探討。

關鍵詞：公共服務均等化內涵實現途徑

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

基本公共服務均等化的內涵

在市場經濟中，財政要提供的公共服務可分為兩種：基本公共服務和一般公共服務。基本公共服務就是為滿足民眾最基本的生存權和發展權而提供的公共服務，具有純公共產品的性質，如義務教育、公共衛生與基本醫療服務、基本社會保障、公共就業服務等服務，其特點是與民生息息相關。除此之外的其他公共服務，便是一般公共服務。

公共服務均等化是經濟社會發展到一定階段的產物。只有當一個國家效率增進，經濟達到較高的發展水平(國際上一般標準是達到人均GDP3000美元)，政府擁有充裕的財力，才有可能在全國范圍內公平地提供公共服務，滿足人們較高水平的公共需要。否則就只能是一種貧困的均等。我國人均GDP只有兩千多美元，想一步實現公共服務均等化不太現實，因而實現基本公共服務均等化是比較切合實際的提法。基本公共服務均等化可從以下層次來理解：

對其范圍的理解。限于我國目前國情和財力的狀況，均等化的公共服務范圍不能定得太寬，主要是提供滿足居民最基本的需求，即生存和發展需要方面的公共服務，包括義務教育、基本醫療、公共衛生、社會保障等方面。

對其標準的理解。按照政府財力確定全國公共服務水平的最低標準，這一標準應該是“保底”的水平，由政府提供最低限度的供給。如義務教育在現階段只能保證九年制，而不能定在十二年制。最低生活保障只能確保受助對象維持溫飽。當然，最低標準也會隨著經濟社會發展水平不斷向上調整。

對均等化的理解。“均等”實為平均、相等之義，是與“公平”相聯系的概念；“均等化”則指要達到一種平均、相等的狀態。當然，對于公共服務來講，均等化不是絕對的平均，而是相對的均等，因為每個居民對公共服務有不同的需求意愿，政府所提供的公共服務應尊重個體選擇的自由，反映在結果上會出現公共服務供給的差異，即在結果上不是完全均等，但這不違背公共服務均等化的原則。

基本公共服務均等化就是指每個社會成員不論種族、身份、地位、貧富，都享有大致相同的基本公共服務。換言之，政府應公平地滿足居民的基本公共需要。不因其居住在城市或鄉村、沿海或內陸而遭受歧視或享有特權，所有居民享受一視同仁的基本公共服務。

實現基本公共服務均等化的現實意義

(一)有利于區域經濟社會的和諧發展

實現全國各地區基本公共服務均等化，使公共服務向農村、基層、欠發達地區傾斜，體現了我國政府把解決民生問題作為政府執政要點，有利于貫徹落實科學發展觀，縮小區域差距，促進區域經濟社會的和諧發展。

(二)有利于彌補市場經濟的不足

市場失靈的一個重要表現就是公共產品(服務)供給不足，由此得出了由公共財政來供給公共產品(服務)的必要性。由政府在各地區提供基本均等的公共服務，使市場主體得以在公平的市場環境中競爭。生產要素得以在全社會范圍內合理而充分地流動，公共資源得以在全國范圍內相對均衡分布，實現了資源的優化配置，市場機制更加完善。

(三)有利于緩解社會矛盾

我國在全面建設小康社會的進程中取得了重大進展，但是在經濟社會發展和政府工作中還存在一些突出問題。而政府在勞動就業、社會保障、安全生產等事關民生方面的公共服務對全社會相對均衡的供給，本身就能發揮社會穩定器的作用，幫助群眾解決基本民生問題，縮小城鄉和不同地區居民在社會事業、生活水平方面的差距，加強政府社會管理和公共服務職能的發揮，保障人們獲得最基本的生存和發展的權利，既緩和了社會矛盾，又體現了我國政府以人為本、執政為民的服務理念。

(四)有利于構建社會主義和諧社會

近年來，隨著經濟的快速發展，我國出現了貧富差距、城鄉差距、區域差距逐漸拉大的不合理現象，社會不公平問題已經相當嚴重。公共財政制度在促進社會公平方面大有可為。公共財政的基本特征就是公平地滿足社會公共需要，它通過基本公共服務均等化，在全社會范圍內提供一視同仁的基本公共服務，突破人們在城鄉、地域、身份上的差別，這本身就體現了公平正義原則，有力推動了社會主義和諧社會的進程。

我國基本公共服務供給狀況

(一)總量偏少

從我國財政支出的結構看，用于資本性支出的比重較高，資本性支出占GDP的比重是世界經合組織國家平均水平的3倍；而用于人類和社會發展領域的基本公共服務方面的比重偏低。1994～2006年，基本建設支出始終在12％上下徘徊，近年來稍有下降；行政管理費占財政支出的比重由1994年的12.59％上升到2006年的13.95％，有小幅上升；而文教科衛支出占財政支出的比重不升反降，由1994年的22.07％下降至2006年的18.37％，遠遠低于世界經合組織國家2004年未加權的平均值28.2％，基本公共服務供給不足。

(二)結構失衡

結構失衡主要表現為兩方面：一是城鄉公共服務供給不均衡。1998～2006年期間我國財政用于農村和農業的支出占全國財政總支出的比重(％)總體上呈下降趨勢，導致城鄉居民在享受財政所提供的義務教育、醫療衛生、社會保障等公共服務方面差距極大。二是區域公共服務供給不均衡。經濟發展相對落后的中西部地區，其居民享受到的基本公共服務較之東部發達地區數量有限、質量不高。

逐步實現全國范圍內的基本公共服務均等化的路徑

(一)推進全能型政府向公共服務型政府的轉變

建設公共服務型政府，首先，理清政府與市場的邊界，規范政府與企業的行政關系和資產關系，切實做到政企分開、政資分開，促進統一開放、競爭有序的現代市場體系的真正形成，從制度上保證更好地發揮市場在資源配置中的基礎作用，把政府的作用規范到市場失靈的領域。其次，建設公共服務型政府，要強化政府公共服務職能，為全體人民提供高質量的公共產品和服務，尤其是基本公共服務要得到保障，為老百姓解決最迫切、最關心、最現實的民生問題。大力增加向義務教育、基礎醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務、廉租房建設、環境保護、治安、法治環境建設等方面的投入，并隨著經濟發展水平的提高不斷提高公共服務的能力和水平。最后，為保證政府公共服務職責

的更好發揮，要建立公共服務的績效評價指標體系和監督問責機制。

(二)加快經濟建設型財政向公共財政的轉化

1調整和優化財政支出結構。現階段公共財政面臨的主要矛盾是人們對公共產品的需求迅速增長與公共財政對公共產品的供給嚴重不足的矛盾。因此要在財政支出中增加公共服務項目所占比重，并保持快于財政支出增長速度的增幅；減少經濟建設費和行政管理費在財政支出中的比重，使政府投資退出一般競爭性營利性領域。

2深化事業單位的改革。針對事業單位的不同性質進行分門別類的改革，對于以經營活動為主的事業單位，要將其推向市場，逐步轉變成企業；對于以承擔行政職能為主的事業單位，或轉變為行政機構或將其行政職能分離出去；對于以公益服務為主的事業單位，要根據其涉及公共利益的大小而區別對待。屬于基本公共服務均等化范疇的事業單位應加大政府投入力度，確保公益項目的支出需要。

3政府的公共政策和財政投入要向欠發達地區和農村地區傾斜。為體現公共財政的公平性，中央財政應加大對中西部地區轉移支付力度，尤其要增加一般性轉移支付的規模和比例，著力幫助中西部地區解決基本公共服務均等化問題。農村地區要建立農村最低生活保障制度，保證新型農村合作醫療全覆蓋并穩步提高其水平，探索農村養老保險制度的實施效果和范圍，加強農村地區公共文化建設，加強農村公共交通、農業水利與防災設施、農業市場信息和農業技術推廣服務、病蟲害防治、飲用水安全、氣象等方面的公共服務。

(三)進一步完善分稅制財政管理體制

明確界定各級政府的事權范圍和支出責任，民生性基本公共服務要做到事權上移。根據公共需要的層次性和集權與分權的關系來劃分各級政府的事權，對于各級政府共有的職能，應在深入調查研究的基礎上，從立法的角度對各級政府的支出責任給予明確的界定，避免事權錯位和重疊現象。諸如義務教育、公共衛生與基本醫療服務、基本社會保障等民生性基本公共服務應做到事權上移，加大中央政府的支出比重，同樣在地方政府中要加大省級財政的支出比重，以減輕縣鄉財政的支出重擔，同時也可緩解基本公共服務的地區差距。

調整和規范各級政府的收入劃分，采取措施增加地方政府收入。在事權劃分明確的前提下，明晰各級政府的收入劃分，尤其是省以下財政的收入來源力求清晰界定，使各級政府的支出責任和收入來源相匹配，為此要積極采取措施增加地方政府收入：一是可以考慮將房產稅、車船使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅等稅種合并為統一的財產稅；二是調整資源稅，完善資源的價格決定機制，提高資源稅的稅率，促進經濟發展方式轉變和資源節約型社會的構建，增加地方稅收；三是加快稅費改革步伐，清理和規范非稅收入，堅決取締不合理的收費項目；四是伴隨國有資產管理體制的改革，可以從地方國有資產的出售中獲取部分收入。

規范現行的財政轉移支付制度。在中央財力有限、地區差距過大的國情下，可試行縱向轉移支付與橫向轉移支付相結合(并以縱向轉移支付為主)的模式；調整和歸并過多的轉移支付形式，取消維護地方既得利益的稅收返還和體制補助，把一般性轉移支付作為主要形式，并完善“因素法”對其進行科學測算；加強轉移支付的法制化管理。

(四)減少財政管理層級

分稅制財政管理體制存在的主要問題是各級政府間支出責任和收入來源的劃分不夠明確，而政府級次和財政級次過多是造成這一現象的原因之一。因此適當減少管理層級，可以降低行政管理費用，有利于更明確地劃分各級政府之間的收支界限從而避免職能重復甚至職能沖突現象，提高政府辦事效率。

在人口密度較大而地(市)一級下轄縣數量較少的省份如安徽、山東、河南、江蘇等地可實行省直管縣模式，越過財政管理體系中的地(市)一級，直接將縣財政納入省一級來管理，有利于消除省內財力差異所造成的公共服務不均等現象，提高財政資金的使用效率。并以此為突破口，穩妥地精簡政府機構。當然，這一措施也不宜一刀切，對于地廣人稀、管理半徑長的內陸省份，是否保留地(市)一級作為省和縣之間聯系的紐帶，還需進一步論證。

將鄉鎮的財政職責向縣級政府轉移，實行鄉財縣管模式。農村稅費改革之后，鄉鎮一級政府沒有了收入來源，而且鄉鎮政府規模太小，從經濟學的角度來看，不能有效發揮規模經濟的效益，無法有效提供公共產品和服務。當然，鄉鎮、區以及村的合并不宜草率行事，應以面積和人口等因素衡量的最優規模為依據充分論證、仔細研究后決定。