我國公共交易管理與制度創新研究

倪東生 張克非

內容摘要：我國公共交易是以政府采購為主要內容的管理制度與實踐活動。國外推行的是公共管理制度，更看重公共交易的管理。而我國是政府主導下的社會實踐，強調的是政府的作為，所以在交易過程中，以政府采購為指導思想，推行政府采購制度。在公共管理全球化發展背景下，公共交易管理在采購實踐中，不只是財政、法律問題，還是商貿和管理問題。只有規范商貿行為，實施有效的管理和實踐，才能將法律、政策和財政實踐落實到位，才能實現政府采購的有效性、經濟性，真正做到“三公一優”，搞好廉政建設，實現政策功能。

關鍵詞：公共交易政府采購制度制度創新交易體制

我國公共交易管理與制度創新背景

政府采購從計劃供應的組織自行安排，到財政預算與支出管理的政府采購制度的形成和法律制度的建立，經歷了不尋常的變遷和升華。但在執行中深化、完善和專業化運用，還需要根據采購效果、成本、質量、對社會的影響和作用，以及目前的社會物質基礎和新的技術手段做出適當調整。國際社會從上個世紀七十年代開始，為了適應信息化時代的到來及全球化經濟和競爭的需要，紛紛建立了公共行政體制，將權威轉變為服務。增強社區的核心競爭力。我國面對世界的發展也做出了積極的調整和發展，改變了過去只強調物質和精神文明建設的平面發展狀況，也開始強調補充和完善社會文明、政治文明等新的形勢。

胡錦濤在十七大報告中說“以擴大公共服務、完善社會管理為重點，積極推進社會體制改革，促進社會公平正義”。堅持把深化改革開放作為促進科學發展的根本動力，進一步解放思想，加大重點領域和關鍵環節改革力度，消除體制機制障礙，激發創造活力。

當前我國正處于加快發展的關鍵時期，改革攻堅任務艱巨，對外開放面臨新形勢。這對加強政府自身建設和推進政府管理創新提出了更高要求。我國經濟社會發展中存在的深層次矛盾和突出問題沒有得到有效解決，主要原因在于體制機制不完善，特別是行政管理體制改革滯后。只有加快推進政府自身建設和管理創新，才能更好地貫徹落實科學發展觀，適應發展社會主義市場經濟和構建社會主義和諧社會的要求。當前要著重在轉變政府職能，防止濫用權力，增強政府執行力和公信力三個方面下功夫，主要解決不正當公共交易行為，即商業賄賂案引導下的工程建設、土地出讓、產權交易、醫藥購銷、政府采購、資源開發和經銷六個重點領域，以及一些壟斷行業的不當公共交易行為。目前，商業賄賂滋生蔓延，已對公共利益形成了威脅和挑戰。

溫家寶在國務院第一次廉政工作會議上強調推進廉政和反腐敗制度建設，并提出加強對權力監督制約的舉措健全科學民主決策制度；規范重要領域權力運行制度；完善行政執法管理制度；健全政務公開制度；加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。2009年4月，國務院辦公廳下發《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》，指出堅持應采盡采，進一步強化和實現依法采購；堅持管采分離，進一步完善監管和運行機制；堅持預算約束，進一步提高政府采購效率和質量；堅持政策功能，進一步服務好經濟和社會發展大局等。

在采購實踐中，政府采購不只是財政、法律問題，還是一個公共交易和管理的實踐問題。只有規范的公共交易行為及有效的管理實踐，才能將法律、政策和財政實踐落實到位，才能實現政府采購的有效性、經濟性，搞好廉政建設。實現政策功能。總之，本文以中央建立服務政府、責任政府的指導思想開展研究，力促公共交易管理的規范和深化。

我國公共交易管理與制度創新目標

公共交易管理與制度創新研究的主要目標：建立公共交易(資源、資產、產權、冠名、采購與拍賣、捐贈)市場，將部門、區域公共交易機構與市場集中，集中專業力量解決“三公一優”的技術和利益屏障，引領社會健康發展，促進廉政建設。

次要目標：響應“公共政府、服務政府、責任政府”的號召，學習發達地區經驗，建立大區域公共利益物流配送新體制，如中國香港建立政府物流服務署的經驗。建立政府采購學會，加強學術研究和引導、交流；開辟政府采購專業方向建設；推行政府采購經濟專家審議制度。開展政府采購專家、供應商、辦事人員、學生的專業化、標準化、項目化培訓與認證。

主要創新點：從公共支出的本質入手，建立區域公共交易市場，強調公共交易的本質：保護共有利益、資產、資源的價值，保障公共行為的有效實踐運轉；打破部門、區域、系統所屬，維持公共運行物質條件的價值和狀態；讓公職人員一心履行公職。避免工作之外的利益干擾。

次要創新點：建立我國公共交易學會，推進公共商務管理專業建構，開展執業資格和專家資格培訓認證。

我國公共交易管理與制度創新面臨的挑戰

目前，我國公共交易規模快速穩定增長，規范化管理水平逐步提高，但公共交易管理制度依舊存在很多問題，需要進一步深化改革，具體表現為：

(一)管理分散且組織設置重復

目前，公共交易行為分散到發改委、財政部、國土資源部、商務部等多個部門。對公共交易只是從職權范圍、利益平衡等方面來平衡，公共交易的執行力、監管力不足。典型的要屬政府采購體系，從中央到地方各級政府采購中心互不隸屬，雖然各級政府采購中心都履行著完全相同的職責，卻各自為政。從縱向機構分析，至少存在5個部門以上縱向管理，8種以上組織形式，10個“頂天執行機構”各自為戰。形成多頭政策、多種專業術語、多重程序和制度的分散管制局面。從橫向執行組織重復設置來看，多頭分管，專業力量分散，整體運行成本高，運作程序和手段多樣化，造成監督困難，法律制度的權威性受到質疑。

(二)政府采購規模效益不明顯且管理與創新能力不足

政府采購制度的政策功能能否有效發揮，首先是由政府采購規模的大小決定的。政府采購的規模越大、范圍越廣，通過運用政府采購特性，科學合理地調整政府采購的規模、頻率、方向，其政策功能的發揮就越直接、迅速、顯著。但目前采購規模與世界通行的比例GDP10％-15％的總量，還有很大差距。其次，政府采購的法律制度體系不健全，缺少程序法和實施細則，加上沒有專業運作手段和特定組織推動，很難落實到位。

由于體制、機制、官本位、社會關系文化日盛，專業精神、服務理念、專業技能不足，政府采購管理和創新距離服務政府、責任政府、公共政府的改革目標還有距離。加上當前許多地方出于各種目的將政府采購一律“簡化”，私心、自由裁量抬頭，導致權力尋租行為出現。

(三)監管缺乏力度且執行不規范

在政府采購監管過程中，一方面由于政府采購涉及面廣，影響程度大，運行機制與體制不順，牽涉部門較多，財政部門力量難以控制，對采購人的違法違規行為

漠然置之。另一方面，監督管理又有權力的誘惑，關鍵時候可以憑借此權力為上級領導服務，從而也為自身政治前程謀求資本，目前對監管者的監督處于“真空”狀態。

在預算、計劃和監管層面主要靠政府采購監督管理部門，在執行層面主要靠政府集中采購機構。政府采購項目執行操作方面不規范的突出表現為：程序和手段各異，沒有形成便于執行的標準、規范、細則；政府采購信息發布渠道過多，不規范，公開性不高，發布面不廣，信息不完整不及時，局外難以監督；統計工作不夠準確，政府采購政策和國際交流不暢；供應商資質審查不規范、不專業；行業評審專家庫不全、“以工代經，已經代會”現象嚴重，有失公允和專業水準；由于沒有標準統一的政府采購文件范本和合同文件范本，各地自行編制的采購文件和制訂的合同條款不同程度地存在霸王條款；具體評標、定標程序不規范，逃避公開招標；有關采購標準和企業資質考評過度或缺位；采購人員缺少專業知識、技能。

(四)政府采購相關法律體系不健全

由于政府采購領域的采購人是使用公共資金進行采購，必然存在公共采購領域特有的非理性消費傾向，加上政府采購制度預算和計劃機制不完善、政府集中采購職能不到位、監管機構的監管缺位和不作為等原因，采購人誘導和躲避政府集中采購的問題較為普遍。

我國政府采購制度體系還缺少必要的救濟制度，現行法律規章有關救濟制度的條款缺少可操作的實施細則，履行救濟制度的職能部門還沒有形成完整體系，目前只有財政部門負責，在官本位和關系本位的情況下，缺乏有效的作為。

由于社會中介采購代理機構依附于公權機關，往往享有一種準司法行政權力，對采購過程中的許多事項享有完全自由的裁量權，嚴重傾向于采購人，侵害了供應商合法權益，破壞政府采購“三公”原則。

在實際工作中，采購人往往強調部門的特殊性、專業性。以政府集中采購周期長、效率低，以買不到自己心目中的產品等為借口，規避政府集中采購。還有變換采購方式，強調中國特色和國務院認定形式，脫離世界主流采購方式。

(五)政府采購現代化、信息化程度低

政府采購可借助于物流、配送、分揀、調撥、國家戰略儲備、評估運算、監管和指揮管理系統等開展工作，也可開展電子招標、網絡監督。但礙于體制和機制以及專業水準，缺少這方面的操作規范。

由于部門特性和實踐過程的制約，我國后備人員的培養、錄用還沒有提到議事日程上來。學會學術組織、社會管理和示范體制和機制沒有建立，制約了政府采購管理與創新的發展。

我國政府采購制度是在財政、法律專家的努力下實現的，這在內容和形式上是比較完善的。但交易行為是復雜的，交易內容又是豐富和專業的，在政府采購的實踐過程中，結合中國的官本位和關系本位行事，這些又顯得缺少經驗和不足。主要問題是技術規劃與選擇，功能選擇說明與審核，項目范圍界定，專家庫分種類、水準和出場數量以及時效性，還沒有達到陽光采購的科學要求。

結論

綜上所述，我國公共交易管理與制度創新要有重點、系統、深入地開展，需要完善公共交易運行體系，制衡監督制度，爭取世界公共交易市場，推行公共交易政策功能運行機制，強化現代化運行與服務，改善專家評價機制，促進供應商指導和服務市場建設，形成拓展救助機制，樹立現代公共運作管理的理念、理論、方法；成立國家公共交易與利益管理委員會，統一公共商務管理原則、方法和程序，推動公共交易行為；建立大區域公共交易市場，便于公共利益的管理與交易，便于供應商及潛在供應商進入市場，便于監督管理。只有這樣才能打破部門、區域、所屬的利益爭奪和尋租現象，真正實現公共交易的目的——保障公共機構的運行，實現陽光采購。