鹽業管制下制度非均衡的后果及其破解

蘇 奎 朱其鰲

內容摘要：無論初始的目標依據如何，鹽業管制都是當前鹽業運營普遍的基本特征。政府依靠強制力對鹽業實施管制，并提供其運營可依賴的正式制度。與此同時，管制中也引發了制度的非均衡，并產生一系列不良的后果。文章基于此，在分析鹽業管制引起的制度非均衡及其后果的基礎上，提出破解問題的建議。

關鍵詞：鹽業管制制度非均衡后果破解

鹽業有著悠久的發展歷史，而鹽業管制則在其發展的特定階段發端，并延續至今。鹽業管制是政府基于一定的目標依據，憑借其特有的資源即強制力。在鹽業運營的經濟活動中，就價格、市場進入和退出等方面，對主體實施的限制和約束。它體現為政府的微觀經濟管理職能，在一定約束條件下，實現了政府強制對市場機制的替代，也由此體現了特定方向上市場自發存在的失靈。鹽業專賣是鹽業管制在流通環節的實踐，是鹽業管制的主要實現形式。

鹽業的管制源于市場失靈產生的替代要求，市場失靈與管制的產生，實質地反映了管制的目標意圖。具體的管制目標依據可以概括為：財政目標、經濟目標和公共利益目標。歷史上的鹽業管制更多強調財政目的并偶有經濟目的，而公共利益目標的選擇。則是現代經濟社會發展的結果。

財政目標將鹽業的管制作為政府斂聚財富的渠道。諸如“緊閉其事，總利其官”，“陛下弗私，以屬大在佐賦”，“國家財賦，所稱鹽法居半。蓋歲計所人止四百萬，半屬民賦，其半則給于鹽”等，盡顯管制的財政目的。經濟目標則以管制為調控經濟的手段，服務于經濟總體的良性運行。《管子》中提出一套系統的理論，在輕重論中，強調“封建君主和國家必須善于掌握和利用經濟領域中的‘輕重關系和市場情勢，積極參與、調控商品貨幣經濟的運動，以此來配合其他封建政治方法，最大限度地獲取政治經濟利益，保障和鞏固統治”。對鹽鐵錢等有關國計民生的特殊商品的生產和流通加以不同程度的控制，既為君主和國家造就了巨大財政收入，又可以一致兼并私家勢力。公共利益目標則強調鹽業管制對保障有效供給方面的作用，以促進消費者福利水平的最大化。

鹽業管制下的制度非均衡表現

從制度的角度來講。鹽業管制既是制度非均衡的結果，同時又導致新的制度非均衡。

制度非均衡是人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而尚未改變的狀態，是由于現行制度安排和制度結構的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結構，也就是出現了一個新的盈利機會。引起制度非均衡的因素在于：制度選擇集合改變；技術改變；制度服務的需求改變；其他制度安排改變。這四種原因中的每一種原因本身又由幾個不同因素組成。這種不均衡將產生獲利機會，新的制度安排將被創造出來。

鹽業管制是一種強制性的制度安排，在行業范圍導致市場不完全的同時，也使得制度服務的需求改變，產生穩定制度下的制度非均衡。這樣的非均衡集中體現在以下方面：

鹽業管制下“管制權益”引發制度非均衡。以公共利益為目的的現代鹽業管制，在對價格、市場準入等進行限制性制度安排時，勢必產生同管制官僚和壟斷廠商的“管制權益”的矛盾。“管制權益”源于制度之外的獲利機會，導致制度服務需求改變，誘發制度變遷。然而，因其獲利的非法性和有悖于公共利益，這種需求顯然難以響應該得利機會的制度供給。這種非均衡通過“內部人”控制的“變異行為”，替代了正式的制度變遷來滿足需求，，并因既得利益阻礙正式制度變遷。

利益受損導致新制度需求的產生，形成制度非均衡。在“管制權益”得利主體的行為影響下，管制的直接受害者是消費者。為爭取謀求“管制權益”的入場券，廠商勢必要開展尋租活動，并“響應”官僚的創租和抽租行為，而由此產生的系列成本連同廠商所追求的壟斷超額利潤，則最終在消費者的利益轉移中取得補償。由此，現實中管制的公共利益不但沒能得到有效保障，反而導致制度約束下的利益受損。破除管制后可能的利益修復，成為制度服務需求改變的誘因，并引發制度非均衡，推動誘致性的制度變遷。然而，這種需求要求的制度變遷通常具有高額成本，沒有政府強制的支持，制度變遷將長期停滯。

鹽業管制下制度非均衡的不良后果

(一)管制俘獲

管制俘獲使得旨在維護公共利益的管制，最終成為“維護生產者利益”的制度平臺。借鑒布坎南關于尋租的解釋，在鹽業管制中的尋租問題上，可以作這樣的分析：

第一層次的尋租，即廠商為獲取鹽業特許權和經營權而進行的尋租。由于官僚本身同樣符合“經濟人”假設，因而，為獲得管制下的壟斷利潤，廠商之間展開“非正常”競爭成為必然。第二層次的尋租基于第一層次可能獲得的租金而產生，它以官僚為主體向上實施尋租。第三層次的尋租基于管制下企業的超額收入展開。第四層次的尋租是鹽業壟斷企業中的內部人因利己的意圖，產生突破制度邊界的意圖，為獲得權力庇護而尋租。

尋租之外還存在創租和抽租的問題。政治創租是政府政客利用行政干預的手段來增加私營企業的利潤，人為地創造租金，誘使私營企業向其“進貢”作為得到這種租金的條件。所謂抽租是指政府官員故意提出某項會使私營企業利益受損的政策作為威脅，迫使私營企業割舍一部分既得利益與政府官員分享。管制俘獲的過程，直接產生“官商勾結”和結黨營私。

(二)公共利益問題

在“管制權益”的驅使下，原有管制制度的邊界在尋租、創租及抽租等行為過程中，實質上被破壞，廠商在與官僚博弈的過程中支付的“成本”，促使其在產品價格、質量及營造黑市等途徑上尋求補償。因此，消費者成為管制的直接受害者，實際上承擔了官商博弈形成的巨額成本，從而消費者剩余被剝削成為生產者剩余和租金。

作為關系國計民生的鹽品，這種“剝削”的外部性很難估量，然而可以肯定的是，它極大地違背了現代鹽業管制的公共利益目標原則，嚴重侵蝕著公共利益。

(三)鹽業資源配置問題

管制中廠商和官僚行為的“變異”，導致鹽業資源配置產生扭曲。其基本表現是個別鹽業資源非正常市場渠道配置，成為內部人個人私利的自留地，開辟制度外的市場謀求私利，破壞市場秩序，損害國家利益；導致資源配置的非生產性，使可用于生產性活動的資源浪費于諸如尋租、相鄰尋租和避租等活動中，大量耗費了社會的經濟資源；對規模和產量的控制，導致資源配置效率低下；既得利益及由此產生的生產方式改進上的保守，導致生產效率進步受阻。

(四)制度運行成本較高

由于利益受損而產生的制度非均衡，使得利益受損主體產生變遷服務制度的制度需求，并嘗試通過破壞產權邊界、對制度的消極響應和談判等途徑影響制度的運行，導致其運行的摩擦成本上升，并由此產生系列社會成本。

鹽業管制下制度非均衡后果

的破解

(一)對鹽業管制的一般性態度

現代鹽業管制的初始制度安排及其目標選擇顯然在于維護公共利益。作為在經濟管制中代行管制職能的官僚，若能夠嚴格遵循制度的既定規則，則管制目標的實現應該并不存在普遍難題。然而官僚的利己事實上導致了政府失靈，因此似乎存在一個選擇——要么規范和完善鹽業的經濟管制，要么放棄管制。鹽業管制與鹽業發展有著同樣悠久的歷史(盡管目標依據在發生轉移)，從而使得在鹽業中實施管制存在著普遍穩定的信仰條件；相反地，片面強調放棄管制，其制度變遷導致的成本支付將是多元的，而且勢必是一個宏大的量。

鹽業管制的目標是保障和促進公共利益，而管制過程中出現的制度非均衡及有悖于“公共利益”的后果，由此引發的問題或許不是是否要實施管制，而是如何實現規范有效的管制。

(二)問題癥結的破解

從管制導致制度非均衡及其后果來看，制度實施機制不完善，導致無法達到有效激勵與約束，從而不可避免地產生“管制俘獲”并產生“委托一代理”問題，是問題的關鍵。

在管制建構的過程中，政府與官僚之間會形成第一層次的“委托一代理”關系，而官僚和壟斷企業之間形成第二層次的“委托一代理”關系。在第一層次的“委托一代理”關系中，因缺乏完善的實施機制，個人利己的官僚出于收益(風險收益)與成本(違約成本)的比較，將傾向于選擇權力出租、創租和抽租(至少在現有的制度安排下是如此)，并在同政府(委托人)的契約關系中產生“背德”行為，導致“委托一代理”問題的出現。而一旦存在第一層次“委托一代理”關系中的背德，第二層次“委托一代理”關系的性質便在實質上被“異化”，成為委托人和代理人之間進行勾結和利益瓜分的契約關系。

廠商“尋利”乃是遵循規律，而“尋租”則表現為政府失靈、官場腐敗，兩者在性質上有著根本的差別。官僚在管制中扮演著雙重角色，在第一層次的“委托一代理”關系中，其扮演的是代理人，而在第二層次的“委托一代理”關系中，其扮演的是委托人。由此，管制俘獲解決的關鍵，在于控制第一層次“委托一代理”代理關系中的代理人(即第二層次中的委托人)的行為。在管制過程中，面對官僚直接控制的權力及由此引發的潛在利益，使得“尋利”行為可能改變原來的性質。倘若制度的實施機制能夠杜絕官僚的機會主義傾向。防范其機會主義行為，則不但第一層次的“委托一代理”問題不會發生，也切斷了第二層次“委托－代理”問題產生的根源，遏制畸變的“尋利”行為。

(三)問題破解的制度建議

解決管制俘獲從而使管制制度真正服務于公共利益目標，應針對官僚建立規范化的規則和考核實績的監測措施，實現有效的激勵與約束，可以考慮的制度內容有：

短期契約制度。通過簽訂短期契約，控制官僚權力影響力的持續時間，消滅管制俘獲的時間條件，避免官商“親密度”的形成與鞏固。目標管理辦法。將公共利益作為目標，社會不良反響作為“污點”，以此來評定官僚的職能業績，并使之成為硬約束和長期有效的影響因子，形成對官僚成長的“加權影響”。官員問責制度。采取流動性限制政策，杜絕異地升遷的做法，由此強化對淺層問題官僚的壓力，提高其違約成本，有效控制其行為中的機會主必同時對問題官僚追究法律和經濟上的責任，避免簡單的行政處罰。建立和完善第三方監督體系，通過獨立第三方(短期契約下)，對廠商和官僚行為實施監督。市場調查與信息反饋制度。強調政務公開，在第二層次的委托一代理關系建構過程中引入競爭。增加尋租者的成本，從而遏制尋租。