我國房地產調控政策改進策略探討

郭慶然

內容摘要：隨著我國房地產業高速發展，近年房地產投資年均增長率一直在25％左右。與此同時，房價快速上漲，房地產市場供求矛盾突出。2000年以來，我國制定和實施了一系列房地產調控政策，這些調控政策可以被歸納為行業發展規范、金融政策、稅收政策和土地政策四大類。本文分析了我國房地產調控效果不理想的原因，指出應當從規范政府行為、制定明確調控目標、深化土地市場改革和引導社會群體合理消費方面進行改進。

關鍵詞：房地產調控政策政府行為改進

住房是人類最基本的生存需求之一，是關系國計民生的重大經濟問題和社會問題。住房制度改革作為我國經濟體制改革的組成部分，圍繞改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求的改革目標，經過20余年的房改實踐，已經取得了一定成績。長期以來，我國房地產業高速發展，尤其近年房地產投資年均增長率一直在25％左右。但與此同時，房價快速上漲，房地產市場供求矛盾突出。為了保持經濟穩定增長、規避金融風險和緩解社會矛盾，從2000年開始，國家頒布和實施了一系列房地產調控政策。從實施效果來看，雖然房地產投資過熱的局面有所改觀，但房價長時期內持續高速增長、房地產市場供求矛盾突出并未明顯緩解。本文擬對造成這種情況的根源進行分析，探討我國房地產調控政策的改進策略。

我國房地產調控政策概述

2000-2007年，我國頒布和實施了諸多房地產調控政策，其內容主要涉及房地產業發展規范、房地產金融、房地產稅收、房地產土地等。從調控目標和調控工具的變化來看，這些政策具有明顯的階段性特征。

(一)房地產調控政策分類

2000年以來，我國房地產調控政策可以分為行業發展規范、稅收政策、金融政策和土地政策四大類。

第一類是行業發展規范。這是房地產業發展的指導思想和行為規則。這些政策從宏觀上構建了房地產業發展的制度環境。對房地產業的發展起著引導和規范作用。

第二類是金融政策。與其他行業相比，房地產開發和交易涉及金額大，離不開銀行信貸支持。因此，金融政策的調整能夠深刻影響房地產市場資金流向和供求狀況。

第三類是稅收政策。稅收政策涉及利益再分配，是影響行業發展的敏感因素。2005-2006年出臺的有關營業稅和個人所得稅征收法規，在一定程度上抑制了投機需求，調整了需求結構。

第四類是土地政策。土地是房地產業最重要的生產要素，土地政策對房地產業的影響是不言而喻的。

(二)房地產調控政策的階段性特征

2000-2008年，我國房地產調控的目標和手段呈現階段性特征。

第一階段，2000-2001年。房地產已經開始商品化，土地管理制度、公積金管理體制、小區物業管理等制度相繼出臺，房地產改革進入跨越發展階段。國家從住房貸款上放開，倡導積極的消費模式，極大促進了房地產業的發展。

第二階段，2002-2004年。該階段調控的主要目標是遏制投資過快增長。采取的主要措施是“管嚴土地、看緊信貸”，即嚴格土地審批，逐步推行經營性用地“招拍掛”，同時上調金融機構基準利率和存款準備金率，嚴控房地產開發貸款，將房地產開發項目資本金比例由20％提高到35％。可以說，2000-2004年的調控目標基本實現了。經過調控，固定資產投資增長率逐步得到了控制。

第三階段，2005-2006年。這一階段調控的目標是雙重的，既要控制投資規模，又要抑制房價過快上漲。為了穩定房價，我國從增加供給和減少需求兩方面采取措施，一方面清理閑置土地，增加開發用地的有效供給；另一方面利用稅收政策抑制投機需求，并嚴控拆遷規模。為了緩解商品房市場的供需矛盾，增加中低價位商品房和經濟適用房的供給，2006年陸續出臺了“國六條”和“國十五條”，對商品房市場進行嚴格規制。但是，由于多種因素的制約，調控效果并不顯著，房價繼續上漲。

第四階段，2007-2008年。該階段的調控目標是“加強房價監管和調控，抑制房地產價格過快上漲”。在金融政策方面，針對流動性過剩和資產價格膨脹，央行三次加息；在稅收政策方面，國家相關部門開始研究物業稅實施方案。

影響我國房地產調控效果的因素

從總體上看，近年來我國房地產調控的效果并不理想。造成這種情況的深層次原因主要有兩個：調控目標多元化并且相互沖突、地方政府擔當的兩種角色互相矛盾。

(一)調控目標的多元性及其沖突

調控目標的多元性及其沖突是影響近年來房地產調控效果的根源之一。近年來房地產調控的主要目標，一是控制房地產投資規模，二是控制房價漲幅，這兩大目標及其實施手段之間存在矛盾。要控制住房投資過快增長，就必須緊縮銀根和“地根”，減少信貸投放和土地供給。但這些措施卻會導致住房供給減少，加速房價上漲。相應地，要控制房價漲幅，就必須抑制需求和增加供給，但這樣會導致房地產投資過快增長。2003年以來，政府對房地產市場的調控始終在這兩大相互沖突的目標之間徘徊。對金融安全的擔憂，也是影響中央政府房地產調控力度的重要因素。房地產業的發展狀況與金融體系休戚相關。早在2004年，房地產貸款余額已占全國金融機構人民幣貸款余額的14.8％。中國工商銀行、中國銀行、交通銀行和招商銀行這四大上市銀行約有近半數的資產與房價有關，如果房價大幅下降，勢必危及金融安全。因此，對金融安全的擔憂使政府在控制房價方面常常舉棋不定，這也影響了調控效果。

(二)地方政府角色的雙重性及其矛盾

房地產市場是典型的區域性市場，房地產調控只有得到地方政府的積極響應和得力執行才能有效。但是，作為謀求自身利益的經濟主體，我國地方政府對房地產調控政策所持態度并不積極。在我國房地產市場，地方政府的角色是雙重的，它既是調控政策的執行者，又是土地市場的供給者和房產市場的利益主體。由這種雙重角色所決定，地方政府執行房地產調控政策的過程，也是一個與中央政府博弈的過程。在這種博弈中，地方政府往往成為房價上漲的推手。這是因為，地方政府是當地房地產投資和房價上漲的直接受益者。一方面，GDP增長率是衡量地方政府政績的重要指標，而增加房地產投資有助于推高GDP指標；另一方面，地方政府能夠從房地產市場獲取稅收收入，而且能夠隨著地價和房價上漲獲取巨額土地出讓金，因此，徹底執行房地產調控政策不符合地方政府的利益，這是調控政策效果不佳的又一重要原因。

我國房地產調控政策改進建議

長期以來的調控政策，取得了較好的成效。但我國住房制度的改革任務遠未完成，今后應繼續堅持市場化改革方向，完善住房保障體系，加強對房地產市場的調

控，從我國人多地少的基本國情出發，建立科學合理的住房建設和消費模式。引導居民合理消費；逐步解決和改善普通居民的居住條件，使住房制度在政策調整中逐步完善。鑒于以上分析，為了保證今后房地產調控的實際效果，我國房地產調控政策改進建議如下：

(一)規范地方政府行為

房地產交易是市場行為，應遵循市場規律，政府的主要職責應當是提供法律保障、創造競爭有序的市場環境和監督項目質量。因此，有必要規范地方政府參與房地產市場的行為，使它們逐步擺脫房地產市場利益主體的身份，成為調控政策的忠實執行者。

一是規范地方政府土地出讓行為。土地交易應采取招標、拍賣的方式；向社會公布土地出讓信息，增強交易透明度；設定和公布土地出讓程序，以減少人為因素的干擾和便于公眾監督。

二是建立中央與地方政府共同治理的房地產市場調控機制。建立一種能夠保證中央和地方政府應各司其職、在不同層面積極發揮作用的機制。具體來說，就是要通過利益激勵改變地方政府的行為模式，盡量使得每項調控政策接近于地方政府的利益取向。例如，可以將土地出讓收入更多地收歸中央政府，而將有利于房地產調控并且按年收取的國有土地使用稅更多地劃歸地方政府支配。

三是健全法律規范。由于我國房地產市場起步不久，相關的法規和監督機制不健全，可操作性差，交易成本和不確定性較大，資源配置效率較低。建立健全房地產法律規范有助于減少地方政府行為的隨意性，保證調控政策的有效性。

(二)制定明確調控目標

從中長期來看，我國房地產業發展潛力巨大，房地產調控的最終目標是促進行業和宏觀經濟的持續穩定發展。從短期來看，房地產調控應當以保障居民基本住房需求為出發點，建立多元化的住房供應體系，同時降低金融風險，保證經濟穩定增長；通過間接調控穩定房價，由政府保障居民基本住房需求。在房地產供求矛盾的形勢下，應將調控目標確定為遏制房價過快上漲和防范金融風險。

(三)深化土地市場改革

我國房地產市場的制度缺陷之一是土地供給的非市場化。按照法律規定，城市土地歸國家所有，企業和個人只能獲得土地的有期限使用權。這就意味著土地要素無法在平等協商的基礎上進行交易，這一制度缺陷導致住房成本不透明和隱性交易成本上升，從而增強了房地產市場的壟斷性。因此，要通過深化土地制度改革，進而探討土地產權制度改革。此外，還應當打擊囤積土地行為。開發商囤積土地容易造成供不應求的假象，只有將開發商手中囤積的土地轉變為有效供給，才能使土地政策發揮更大作用。

(四)引導社會群體合理消費

政府主導下的社會群體努力，一是在社會誠信意識未能普遍推行之時，要強化物權觀念，讓社會有更多適合銀行抵押的物權，不使社會公眾把自己的可靠財產保有方式僅固定在房地產領域；二是政府要引導公眾消費觀念的轉變，正確理解“居者有其屋”，使整個社會的自有住房率保持在一個合理的水平；三是正確引導公眾心理預期。

綜上所述，未來我國房地產政策的基本方向，首先應堅持市場化改革方向不動搖，在深化改革中完善市場配置房地產資源基礎作用的機制，運用價格杠桿調節住房分配，逐步滿足中高收入階層不斷提高的改善性住房需求。其次是建立中央與地方政府共同治理的房地產市場調控機制，合理匹配中央政府和地方政府的事權、財權，根據公共財力提供的可能性，統籌兼顧，優化各項建設支出結構，增加公有廉租房建設，進一步完善和細化廉租住房制度操作程序，滿足低收入階層合理的基本住房需求。