民眾導(dǎo)向的治理新趨勢探析

　　進入20世紀90年代，當代的政府績效評估出現(xiàn)了一種民眾導(dǎo)向的治理趨勢。新公共管理理論主張，政府對待公民要像企業(yè)對待顧客一樣，以滿足顧客的需要為重要的價值取向。
　　
　　傳統(tǒng)人治模式導(dǎo)致了我國行政文化的權(quán)威人格取向
　　
　　自從有了政府，針對政府合法性與約束官員的監(jiān)督制度就出現(xiàn)了。就中國而論，這種官員的考核制度是建立在儒家的仁政王道、“天下為公”的基本指導(dǎo)思想之上的，其基本的約束機制是用道德教化來引導(dǎo)官員，乃至化育萬民。在傳統(tǒng)政治制度的設(shè)計思想上，人特別是官員應(yīng)該是建立在“內(nèi)圣外王”基礎(chǔ)之上的賢能之士。因此，道德自律就自然代替了外部的主動監(jiān)督和約束，人們習(xí)慣于通過增強自身的道德修養(yǎng)，以慎獨內(nèi)省的方式達到提高素質(zhì)和能力的目的。同時，這樣一種政治文化自然也就演變?yōu)槿酥文Ｊ较碌男姓^程，缺乏對制度的遵從，更缺少監(jiān)督人、制約人的機制。
　　這種傳統(tǒng)人治模式導(dǎo)致了我國行政文化的權(quán)威人格取向，官員的話就是制度、法律，下級或民眾也不可能去對上層或政府官員的行為做出任何評判，同時，長期以來的“畏官”心理也使得民眾不敢去對政府行為做出評議，長此以往，民眾對政府、對官員的依附順從心理和對政治的冷漠也就逐漸成為了習(xí)慣。
　　傳統(tǒng)的自律性績效評估模式是專制體制的一種自我優(yōu)化和自我矯正機制。但必須看到的是，這種政績評估是期望通過績效評估來改進激勵機制、競爭機制、監(jiān)督機制和責(zé)任機制，屬于政府運行機制優(yōu)化的范疇。從系統(tǒng)組織整合理論角度看，這種運行機制的優(yōu)化可以在一定程度上彌補一些管理體制方面的缺陷，但由于運行機制是在人治體制基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，政府績效評估的作用和效果也是有限度的。離開了現(xiàn)代民主和法治的制度環(huán)境，任何績效評估都無法實現(xiàn)社會對政府進行監(jiān)督和評判的目標。
　　因此，建立以民主和法治基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代績效評估制度，就必須克服和消除傳統(tǒng)的行政文化的消極影響和制度性障礙。這主要表現(xiàn)在：第一，評估主體缺乏多元性。由于對權(quán)威型的行政文化以及黨管干部的人事制度，使得政府績效評估的組織責(zé)任由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)，這就必然產(chǎn)生一種官方主導(dǎo)的自評模式，特別是基層政府，群眾參與基本上流于形式。第二，評估活動采取錦旗競賽的運動模式。由于缺乏有效的規(guī)范和監(jiān)督，我國政府績效評估實踐多數(shù)是應(yīng)付上級檢查的各種各樣的“政績工程”和“形象工程”，容易受到領(lǐng)導(dǎo)人個人意志的支配，“只唯上、不唯實”。第三，缺乏客觀有效的績效評估指標體系。這一方面集中體現(xiàn)在片面的將經(jīng)濟指標作為衡量政府績效的唯一標準，受傳統(tǒng)行政文化的影響，道德廉能仍然是績效評估的核心，同樣也為各種潛規(guī)則的運行提供了便利。
　　
　　以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準
　　
　　政績評估是政府自身或社會組織運用科學(xué)的計量手段，對政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較和評價。它最早產(chǎn)生于企業(yè)管理領(lǐng)域。將這種方式引入對政府活動進行評價，最初的意圖是政府內(nèi)部對各級部門效率進行量化考評和進行獎懲。此后又進一步深化社會對政府績效進行評估的方式。這種方式有效地規(guī)范了行政行為、是提高行政效能的一項重要制度和行之有效的方法。
　　從現(xiàn)代民主政治與公共治理的基本理念出發(fā)，政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，其基本的價值取向和社會目標是實現(xiàn)公共利益、有效提供公共服務(wù)和主動為社會公眾謀取福利。同時，作為法治型政府、責(zé)任型政府、服務(wù)型政府，現(xiàn)代政府還應(yīng)秉持公共治理中顧客至上的理念，這也就決定了政績評估必須以績效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，以效率、公平和民主為基本的價值取向。這些價值取向在政府績效評估過程中具體通過管理效率、管理能力、公共責(zé)任、社會公眾滿意度等價值判斷來體現(xiàn)。
　　
　　民眾導(dǎo)向的治理趨勢關(guān)鍵
　　
　　現(xiàn)代意義上的政績評估是現(xiàn)代民主政治和法治精神的產(chǎn)物，民主政治所蘊含的治理理念催生了績效觀念、公共利益意識、責(zé)任政府、服務(wù)理念，而這些管理理念和價值取向正是政績評估產(chǎn)生的文化基礎(chǔ)和不斷發(fā)展的動力源泉。
　　作為民主政治，行政問責(zé)是政績評估的前提和基礎(chǔ)，0CZblZoWUbMAFrQI7uZABw==行政人員自覺接受來自橫向和縱向兩個方面的問責(zé)，即司法、立法部門的橫向問責(zé)和來自民眾的縱向問責(zé)。在這種問責(zé)制的推動下，一方面，行政人員能積極參與績效評估體系制定、評估指標選擇以及評估活動的開展，另一方面，公眾通過參與政府績效評估，可以對預(yù)算支出等政府過程加以監(jiān)督。
　　不同的是，傳統(tǒng)的民主政治采取的是間接式的代議制形式，民眾只有通過選舉自己的代表作為表達意愿的機制，而政治家們則在政治行政二分法下通過政治責(zé)任機制與行政責(zé)任機制的委托一代理關(guān)系來解決公共責(zé)任問題，實現(xiàn)民主治理的目的。但這種理論上的設(shè)計由于“經(jīng)濟人”的本性而無法保證代理人對委托人意愿的完全忠誠。更為重要的，政府的日常決策遵循著金字塔式的科層結(jié)構(gòu)，個人責(zé)任依附于其所處的層級位置，并受到自上而下的命令的約束。這就導(dǎo)致傳統(tǒng)的政府治理模式是一種自上而下政府主導(dǎo)型的管理過程，民眾對政府績效沒有多少發(fā)言權(quán)，也無法對政府的工作結(jié)果進行評價。
　　進入20世紀90年代，隨著新公共管理運動和治理理論的影響，當代的政府績效評估出現(xiàn)了一種民眾導(dǎo)向的治理趨勢。新公共管理理論主張，政府對待公民要像企業(yè)對待顧客一樣，以滿足顧客的需要為重要的價值取向。只有顧客驅(qū)動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務(wù)質(zhì)量的提高。這樣，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會之間的關(guān)系，政府不再是凌駕于社會和公民之上的封閉的官僚機構(gòu)，而是以民為本、服務(wù)民眾的行為責(zé)任主體，直接面對民眾，滿足民眾需求，實現(xiàn)在傳統(tǒng)行政模式下難以實現(xiàn)的公共責(zé)任。
　　治理理論和新公共管理運動固然給政府績效評估帶來了一絲清新，但只有真正融入到我國國情，在改造和重塑傳統(tǒng)行政文化、建構(gòu)民主參與的公民社會的同時，以人民為主體的政績評估制度才能真正建立起來。
　　首先，從行政文化上來說，要實現(xiàn)從管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，從權(quán)力本位向民眾本位轉(zhuǎn)變。這兩個轉(zhuǎn)變對回歸政府績效的民眾本位價值取向顯得尤為重要。民眾本位價值取向的政府績效評估強調(diào)責(zé)任、廉能和公正，強調(diào)政府在決策和組織推行過程中的責(zé)任義務(wù)和公正，以及對公眾要求做出積極的回應(yīng)。
　　其次，治理理論也好，新公共管理運動也罷，歸根結(jié)底是國家權(quán)力向社會權(quán)利的回歸，唯有如此，才能真正實現(xiàn)民主政治下以人民為主體的績效評估，做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，才能真正構(gòu)建起讓人民滿意的政府。而這一社會回歸，歸根結(jié)底要取決于公民社會的成熟發(fā)展。隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，公民社會興起以及由此產(chǎn)生的國家與社會關(guān)系、政府與社會組織關(guān)系已經(jīng)成為政府一項不可忽視的重要研究課題。
　　
　　思想精囊：新公共治理的理論基礎(chǔ)
　　
　　新公共治理主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的治理方法和競爭機制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共治理則是以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)治理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)，
　　首先，新公共治理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”的假定中獲得績效治理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本一效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。
　　其次，新公共治理又從私營治理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政治理認為，私營部門許多治理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事治理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等