中國社會保障模式的選擇與創新

　　編者的話：中國特色的社會保障模式是如何形成的，其基本特征是什么，還存在哪些突出問題。本期“中國模式”欄目總結了新中國成立60年來我國社會保障制度的發展歷程、轉型路徑、中外比較以及新模式探索中產生的新認識和社會保障法制建設的經驗教訓，展望和分析了中國社會保障的發展前景，對面臨的新情況和新問題進行了深入的討論。
　　
　　當今世界主要社會保障模式的特點
　　
　　由于各國工業化發展水平、社會轉型程度、政治經濟體制、國民需求及傳統習慣等等不同，社會保障制度及其項目設置在不同國家、地區呈現出不同程度的差異；即便相同項目，保障的范圍和達到的標準亦不一樣。“社會保障模式”所反映的，便是社會保障制度及其項目在不同國家、地區的具體安排與運作所表現出來的基本特征。
　　社會保障模式可以根據不同的標準加以區分。由于公平與效率的關系問題(或政府與市場的關系問題)是社會保障研究與實踐中要處理的核心問題，這里我們以公平(政府)為橫坐標，以效率(市場)為縱坐標，組成一個坐標系，首先對社會保障主要模式做一理論上的劃分(見圖1)：
　　根據圖1，可以將社會保障主要模式劃分為四大基本類型，處在第一象限的社會保障制度既是公平的，也是有效率的；處在第二象限的社會保障制度比較注重效率，但對公平體現不足；處在第三象限的社會保障制度，是既不公平、又無效率的一種類型，屬于社會保障制度尚未建立(或建立之初、十分不成熟)的一種狀態；處在第四象限的社會保障制度，過度強調公平而忽視了效率。
　　對應當今世界的主要社會保障制度，能夠兼顧公平、效率的，可稱為社會保險型，起源于德國，當今以美國為最典型；注重效率、忽視公平的，典型的是強制儲蓄型社會保障制度，如新加坡的中央公積金制度；強調公平、忽視效率的，則屬于福利國家型，歐洲、日本、澳大利亞、加拿大等地的社會保障制度，大致可歸到此種類型。從第二象限按順時針旋轉到第四象限，政府的作用漸強，市場的作用漸弱；從第四象限逆時針旋轉到第二象限，市場的作用漸強，政府的作用漸弱。
　　比較而言，處在第一象限的社會保障制度即社會保險型，和市場經濟體制比較適應，是一種相對合理的社會保障模式。當然，在該類型制度的實際運作中，如何求得公平、效率的平衡對各國來說始終都是一個難題。而另外兩種主要社會保障模式，也都有不少值得參考借鑒之處。
　　
　　中國社會保障新舊模式轉型的歷程
　　
　　新中國成立不久，即著手建立現代社會保障制度。從那時至今，中國社會保障模式經歷了巨大的變遷。新中國成立后至改革開放初期，和計劃經濟體制相適應，中國實行的是“國家保險模式”；改革開放初期至今，為適應市場經濟體制改革的需要，中國社會保障制度進行了全面、深刻的變革，中國特色的社會保障模式(偏向社會保險模式)正在形成之中。
　　1951年，中央人民政府政務院(即后來的國務院)頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，據此國家為城鎮企業職工建立了勞動保險制度。其后，國家為行政、事業單位職工、城鄉“三無”人員建立了相應的社會保障制度及針對全體國民建立了充分就業制度。最初的社會保障制度被稱為“國家保險模式”，其根據來源于列寧的“最好的工人保險形式是國家保險”的著名論斷。該模式在保障目標上突出社會公平，其基本特征是以公有制為基礎，與高度集中的計劃經濟相適應，由政府包攬一切社會福利并理論上面向全體國民。該模式與充分就業緊密關聯，公民取得職業即得到了享受國家保險的權利(在農村則由集體保障充分就業，但未實行勞動保險)。
　　
　　應當承認，最初實行的“國家保險模式”具有一定的優越性，在特定的歷史條件下維護了社會穩定，同時推進了工業化的高速發展。但這一模式也存在著國家及企業(單位)負擔過重、助長個人的依賴思想、覆蓋面窄、統籌層次低、管理分散、城鄉差異大、法制化程度低等各種嚴重缺陷，總體上，該模式突出了公平而忽視了效率。隨著經濟體制的轉軌，“國家保險模式”已無法適應市場化的要求，確立新模式、變革舊制度成為歷史必然。
　　中國社會保障制度的改革是從城鎮首先展開的，始于上個世紀八十年代初期。以上個世紀九十年代為分界線，城鎮社會保障制度的改革分為兩個階段。第一個階段發生于八十年代初期至八十年代末期。這一時期城鎮社會保障制度的改革是作為國有企業改革的配套措施來推進的，目的在于解決由于經濟體制改革所帶來的制度不協調的問題。第二階段開始于上個世紀的九十年代。在這一階段，隨著經濟體制改革的總目標的確立，社會保障制度的改革不再作為經濟體制改革的配套措施，而是作為一項相對獨立的社會工程，原來的小打小鬧的改革已無濟于事，這一時期已將社會保障制度改革的終極目標確定為建立新型的可持續的社會保障體制。
　　經過二十多年的改革，城鎮社會保障制度的主要項目(養老保險、醫療保險、失業保險等)引進了個人繳費機制，真正體現了責任共擔的原則，社會保障體系日益健全與完善(增加了失業保險等重要項目)，改變了職工對單位、國家的依賴思想，社會保障的覆蓋面在不斷擴大，社會保障層次趨向多元化，社會保障管理體制趨向統一，社會保障的法制建設也取得了較大的進展(目前《社會保險法》正在全民征求意見中)。
　　基于農村社會保障制度改革明顯滯后于城鎮、城鄉社會保障水平差距明顯已嚴重影響了社會公平并妨礙統一的勞動力市場形成的現實，國家自新世紀初啟動了建立城鄉統籌的社會保障制度改革進程，目前，低保制度已在農村實現了全覆蓋，“新農合”已經覆蓋80％以上的農村地區及居民，“新農保”也于2009年下半年開始試點。
　　總體上，隨著改革不斷推進，我國正逐步建立起以養老、醫療、失業等社會保險為主體，且與社會救助、社會福利有機結合的，具有中國特色的社會保障體系，逐步形成覆蓋范圍廣、社會化程度高、資金來源渠道多樣、待遇合理、管理體制統一協調的社會保障新格局。
　　
　　中國社會保障新模式與國外的比較
　　
　　中國社會保障新格局已與計劃經濟下的社會保障模式存在本質區別。與當今世界主要社會保障模式相比較，中國目前的社會保障模式——強調保障金的籌集由單位(雇主)、職工(雇員)、國家分擔，保障待遇的分配帶有一定程度的互濟性，政府要對社會保障承擔主導作用等——更接近于“社會保險模式”，從城鎮已經進行的改革和農村正在進行的改革都可以看出這一點。
　　同時，這一模式也或多或少的帶有當今世界其它兩種主要社會保障模式的特點：例如其兩個最重要的保障項目——養老保險和醫療保險對城鎮職工都設有個人賬戶(“新農保”也探索建立個人賬戶)，資金來源于個人及單位(集體)繳費，具有強制儲蓄性質，類似于“強制儲蓄模式”；其所實行的全民義務教育制度、其對國家事業單位職工實行的退休養老制度及公費醫療制度、其在一定范圍內實行的住房福利制度等等，又和“福利國家模式”接近，或帶有一定的“國家保險模式”的痕跡。
　　因此，中國形成中的社會保障模式可以稱之為“偏向社會保險(模式)的混合保障模式”。這一模式注重借鑒當今世界上市場經濟國家幾種主要社會保障模式的成熟經驗，同時又強調結合國情，避免其它模式的不足與缺陷。
　　當然，由于該模式從舊模式演變而來，尚帶有一定的原模式的色彩，需要進一步改革；同時，借鑒過來的他國經驗也有一個與中國國情、特別是與中國獨特的社會主義市場經濟體制的磨合問題；再就是，中國目前尚處在社會主義初級階段，因此，中國目前的社會保障模式尚存在著這樣那樣的問題，離我們要達到的目標還有很長的一段路要走。
　　
　　新模式探索中產生的新認識
　　
　　這里，我們無意揭示形成中的新模式尚存在的問題與不足，僅就探索新模式過程中產生的一些新的認識加以概括總結。其實，對新模式的探索本身就是一個最重要的創新。除此之外，探索中形成的新認識還包括：對政府在社會保障中的角色定位的認識、對適合現實國情的社會保障理念的界定、對公平與效率關系的看法、對中國特色社會保障模式推進策略的見解、對傳統保障在新模式中的地位的觀點等等。
　　——關于公平與效率關系。這是任何一個社會保障制度(模式)都要涉及和處理的一對矛盾。“福利國家模式”及我國計劃經濟時期實行的“國家保險模式”過于強調公平而嚴重傷害了效率，不是我們應當追求的理想模式；理想的社會保障模式，應當是將公平與效率加以合理兼顧的模式。西方國家及我國在處理這一關系方面都有不少深刻教訓，值得總結、汲取。
　　——關于政府在社會保障中的角色。社會保障屬于公共物品，政府在社會保障中的角色舉足輕重。但在“福利國家模式”下及在過去“國家保險模式”下政府包攬一切社會保障事務的做法，其所導致的無效率，顯然與市場經濟體制不相適應。正確的做法應該是，社會保障由政府主導，政府在制度安排、必要的資助、制度監管、待遇保障等方面必須充分履行責任，同時，市場、個人及家庭等主體也應承擔相應的責任。
　　——關于適合現實國情的社會保障理念。鑒于我國各地經濟發展極不平衡，廣大農村地區目前經濟發展水平還很低，即便是少數富裕地區，實際生活也不過小康水平。顯而易見，我國社會保障制度的建設不可能走西方國家的“福利國家”道路。我國社會保障制度的建設只能依據現實情況，走“低標準”或“保基本”的道路。“底線公平”是我國社會保障制度建設應當奉行的基本理念，在項目設計、待遇標準上都要體現這一理念。
　　——關于傳統保障在新模式中的地位。建立在儒家“仁愛”學說基礎上的中國傳統保障強調家庭(家族)保障、鄰里互助，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。傳統保障和社會保障相比，其物質保障固然水平低、不牢靠，但因其建立在初級關系的基礎上，其在提供精神慰籍、情感保障方面的功能獨具，不可忽視。中國在社會保障新模式的探索過程中，應當通過適當的制度設計，實現傳統保障與現代保障的優勢互補。
　　——關于社會保障新模式的推進策略。和其它許多國家相比，中國國情更為復雜，地區差異大，城鄉差異大，人群差異大，總體上經濟發展水平較低，社會保障的法制化程度低，因此，中國社會保障制度的改革必須體現漸進性的策略，應設置較長的過渡期，實行多元化的具體改革方案，逐漸過渡到相對統一的模式。急于求成只能適得其